习近平总书记最近强调：“要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。”这一表达，是关于法治中国建设方略的进一步阐发，是关于宪法实施的进一步阐发。要“关进制度的笼子”中的“权力”，当然包括国家和执政党的一切权力，包括党委、人大、政府、司法机关和其他一切公权力机关的权力。党章和宪法关于“党在宪法法律范围内活动”、“任何组织和个人没有超越宪法法律的特权”的承诺实际上已经包涵了“把权力关进制度的笼子”的涵义。把权力关进制度的笼子，可谓法治与宪法政治之第一要义。

　　 要把权力关进制度的笼子，我们首先就得研究如何制造可靠的“制度笼子”。关于“制度笼子”，古今中外的历史上，有不少探索，无非是三种思路和方案。

　　 第一种思路和方案是以官僚体系纵向监督权构成制度的笼子。这是历史上绝大多数国家的思路。这一思路中，又分为三种情形。一是一般行政官吏的上下级监督。因为对下一级官吏不放心，国家设上一级官吏来监督；对上一级官吏不放心，又设更高一级官吏来监督；最后君主要监督所有官吏。二是设专职监察官系统负责监督全国所有文武官吏，监察官直接对君主负责并报告，如中国历代的给事中制度和监察御史制度。三是对监察官系统都失去信心时，就实行君王侍卫机构和特务机构监督文武百官的制度，如明代的东厂西厂锦衣卫监督。这一方案模式，就如黄宗羲所言，“用一人焉则疑其自私，而又用一人以制其私；行一事焉则虑其可欺，而又设一事以防其欺。”①这种制作“制度笼子”的方案很容易设计，思路也很简单，但其实有着非常严重的缺陷———当监督只有垂直机制时，最后总有一个权力主体不在监督之中。中国历史上，君王正是这个监督体系的最高监督者，是监督之鞭的最高发力点，但他因此必然在这个体系的监督之外。也就是说，如仅仅指望上下垂直的“笼子”来关住权力，必然会导致最高权力在笼子之外！

　　 更要命的是： 只要这个最高权力在笼子之外，那么一切权力随时可以在笼子之外。为什么呢？因为笼子的大小、出口、开关、锁钥都取决于君王一个人的喜怒好恶，而不是取决于一个由“不以领导者个人意志为转移”的制度。大小官吏们只要讨好了这个变化无常的最高权力主体，就可能逍遥法外，亦即逍遥于笼子之外。在古代，当君王可以随意开关“笼子”甚至践踏“笼子”之时，你就再别指望还真的有权力可以关进笼子了。

　　 第二种思路和方案就是以人民直接监督权构成制度的笼子。按照古希腊的直接民主制理想和实践，按照卢梭的人民主权理论，直接以人民主权做成制度的笼子关住权力，完全是可能的。人民主权如何直接做成“制度笼子”？

　　 其实道理不复杂，就是人民直接行使选举罢免、重大创制、公决大案、言论和新闻自由等。但这样做成的“制度笼子”，可能有三个问题：一是成本太高，二是效率太低，三是操作极为不便。因为全体公民直接参与重大国事，在小国寡民大概可以，在民众而地广的国家就不行了，就无法应对紧急事态和形势变化了。古希腊城邦民主制之缺陷说明了这一点。所以，后世即使有人主张以人民主权直接做成制度的笼子，也并不主张仅仅靠这一个方面，而多半主张将这种笼子与其他方案的笼子结合起来。比如孙中山先生的“权能分治”说就是典型。我们的“文革”模式也是第二种方案的变种，不过那不是想建成“制度的笼子”，而是要建“群众运动的笼子”。

　　 第三种思路和方案是以平行国家机关之间的横向监督权构成制度的笼子。近现代很多国家的政体就是按这种思路设计的。这种方案，就是所谓“权力分立与制约”(亦译为“分权与制衡”)无论是实行议会制、总统制、责任内阁制、委员会制，还是君主立宪制，似乎都有着三个系统权力分立制约的明确构思。靠分立的平行的机构相互监督牵制以做成制度的笼子，这是到目前为止世界政治文明史上出现的最为务实有效的方案。历史经验已经表明，关住权力的“笼子”只能靠平行分权体制构成；没有分权制约，绝无制度的笼子可言。当然，分权制约的具体形式，根据各民族的历史文化传统和创制时代背景不同，可以多种多样。

　　 上述三种思路和方案，一般并不是单独适用哪一个，有时必须几个联合适用。比如在孙中山的民权学说中，就是把“以人民直接主权做成制度的笼子”即第二种方案与“以平行机关相互监督权做成制度的笼子”即第三种方案结合起来的。孙中山主张，人民直接拥有选举、罢免、创制、复决四权。这四权暂由国民大会代表国民行使，也可以由人民以公决的方式直接行使。这四权就是“政权”或“人民权”，简称“权”。通过“人民权”运作产生出国家的立法、行政、司法、考试、监察五权，这五权由政府行使，就是“治权”或“政府权”，简称“能”。“权”“能”结合共同构成制度的笼子。又如，在近现代欧美国家，在平行分权机关之间相互监督之外，传统的上下级间纵向监督权仍在起作用，就是第三种方案为主体，兼用第一种方案。或者可以说，做笼子的方案并不是单纯哪一种，而是几种方案结合使用。

　　 “制度的笼子”应该用什么材料做成呢？应该承认，一般材料做不成笼子。比如一只关老虎的笼子，你不能用纸糊，不能用藤条编，而必须用粗钢筋焊接。古往今来的实践证明，单靠道德修养倡导、思想政治教育、政治纲纪整肃、宗教说教修炼等等途径是不可能做成“制度笼子”的。这些途径，顶多只能作为制度笼子制作过程的一种精神层面的辅佐力量。要做成粗钢筋的笼子，就必须基于人性的弱点，利用无可避免的“数”，即不以人的意志为转移的规律来设计权力监督制约的制度，要不然，”做成关住权力的制度笼子“就是一句空话。人性的弱点是什么呢？就是人有最大限度自利的本性，因此任何人实际上无法真正监督自身。利用这一本性如何建成监督制度呢？一句话，就是让人在监督别人的同时实现自己的利益，让一个主体觉得监督别的主体关乎重大自我利益。“权力分立与制约”的模式正是利用了人性的这一天然趋势，尽管看上去似乎是恶的趋势。