田飞龙：中国换届政治中的元首制问题及其反思

中国换届政治中的元首制问题及其反思

田飞龙

（北航高研院讲师，法学博士）

【关键词】元首制；结构性差异；党政分开；“三位一体”

2012年的11月是世界的“政治月”，世界上最大的发达国家和最大的发展中国家在该月内相继完成换届。美国的换届延续了其总统制的宪政传统和政党政治的结构关系，奥巴马与罗姆尼无论谁上台，不过是美国宪法不同侧重点的积极发挥而已。因此，美国总统竞选既激烈，又不那么精彩，因为它的一切操作都是在一个相对成熟的宪政框架下展开的，都不可能对美国宪法产生结构性的变革。在确定规则的游戏之下，政治家和学者所关注的已经不是规则的正当性问题，而是规则前提下与议题和政治族群有关的政治社会学问题。这样的换届展现的仍然是一种常态政治的规则化现象，其在政治上变异求新的空间不大。相比之下的中国换届政治则属于发展中国家的一种转型政治。这种换届具有一定的规则基础，比如八二宪法对国家元首制有着相对明确的规定，然而中国的国家元首又并非简单的宪法条文所刻画的象征性形象，甚至这一元首换届的重心并不在宪法规定的人代会程序之中，而在于本月的党代会程序之中。更重要的是，甚至中国的国家元首制本身还不确定。按照八二宪法的成文规定，中国实行以人民代表大会制度为中心的议会制，但根据1990年代以来的政治演变，中国在宪法惯例意义上渐然形成了“三位一体”的国家元首制。何谓“三位一体”？中国国家元首在人格上具有三重担当：党的总书记；国家主席；中央军委主席。这一体制被强世功教授作为中国宪法中“不成文宪法”的制度典型予以列举，似乎并不存在宪法正当性问题，然而这只是一种宪法社会学的结论，而不是严格宪法学的结论，存在着规范证成上的巨大裂隙。这一宪法惯例意义上的元首制的“总统制”取向毕竟与成文宪法的“议会制”之间存在紧张，而且这一惯例本身在制度上仍然没有克服三种政治位格之间任期届数限制不一致的漏洞，因而存在发生宪法危机的可能性。

我们首先来对这一宪法社会学意义上的“三位一体”元首制的宪法形象进行简要勾勒。这一集权化的元首权力来自于党内权力和国家权力的制度性叠合。元首的党内权力包括作为总书记的政治主导权和作为中共中央军委主席的军事指挥权。元首的国家权力包括作为国家主席的政治主导权和作为国家的中央军委主席的军事指挥权。按照党章规定，总书记由党的中央委员会选举产生，中共中央军委主席由党的中央委员会决定，两者任期均为五年，但没有任期不超过两届的限制。按照宪法规定，国家主席和国家的中央军委主席由全国人民代表大会选举产生，两者任期均为五年，前者任期不超过两届，后者无此限制。从换届程序来看，新的国家元首获得的第一个政治位格是“总书记”，这是基础性身份；第二个政治位格是“国家主席”，这是扩展性身份；第三个政治位格是“军委主席”，这是一个“二合一”的统帅身份，根据党内程序和国家程序的不同而存在一定的时间差。军政合一是现代元首制度的通例，但党政军合一只能出现在社会主义国家，其制度根源是党的领导原则，因此政党制度的结构性差异造成了国家元首制度的结构性差异。当然，并非所有的社会主义国家或同一社会主义国家的各个阶段都实行严格的“三位一体”元首制，这一制度经历过复杂的演变。三位一体中以“总书记”的职位最为重要，其实际权力不限于宪法对国家主席的职权规定，而通过“党的领导”原则可以进行有效而充分的扩张与收缩。十八大换届换的主要是“总书记”，明年的人代会换“国家主席”，但军委主席之更替无确定的时间点可循。“三位一体”的国家元首制只是宪法惯例，缺乏成文依据，而且尚未巩固，政治危机可能出现于权力交接的时间差之中。

中国宪制中的这一元首制经历了复杂的制度演变，最初源自瑞金体制。1931年，中共建立了中华苏维埃共和国，通过了《中华苏维埃共和国宪法大纲》，选举毛泽东为中央执行委员会（政府）主席，“毛主席”开始替代“毛委员”而成为毛泽东同志新的政治身份。此时的“毛主席”仅掌握部分行政权，不掌握军权和党权，是虚位元首。1935年的遵义会议充实了“毛主席”的权力内涵，纳入军权因素。1945年的中共七大上毛泽东当选为党主席和中央军委主席，但同期的陕甘宁边区政府主席一直由林伯渠担任，毛泽东的权力身份局限于党内。

1949年的共同纲领体制确立了毛泽东的集权元首地位：四位一体，即党主席、政协主席、中央政府主席和中央军委主席。五四宪法体制新设立了独立的“国家主席”职位，“三位一体”集权元首制借助成文宪法的元首制条款和党章内的相关条款而渐具形貌。但这些制度建构存在一个技术上的缺陷，即国家主席的任期存在明确规定与限制，但党主席和军委主席无此限制，导致三种政治位格出现了对接困难和错位风险。这一缺陷在1959年国家主席换届之后逐渐演化成毛泽东与刘少奇之间的宪法危机，“三位一体”的集权元首制被成文宪法与党章之间的规范性冲突所打破。毛刘冲突具有多重意味：一是党内路线冲突，即毛的克里斯玛型领袖体制及其政治理想与刘的法理型体制与官僚化路线产生了冲突；二是作为建国后第一次重大的党政冲突的宪法现象，预伏下中国元首制的动荡与反复。这一冲突的解决方案及其结果是：毛泽东发动文革，诉诸群众运动，依赖“克里斯玛”模式击败了刘所代表的法理型统治的意图与努力。刘少奇最终在诉诸宪法的呓语中死去，这成为中国百年立宪史上最悲摧的一幕，标志着中国革命体制宪政“软着陆”的失败。由此，毛泽东对“国家主席”丧失信任，于是对五四宪法中的“国家主席”条款也丧失了信任，七五宪法的修宪动机之一就是废除该条款。然而，围绕这一条款又发生了毛泽东与林彪的政治冲突，林彪败亡。七五宪法废除了该条款，七八宪法没有恢复，直到八二宪法才恢复。废除这一条款表明了毛泽东对党权国家化与宪法化的某种恐惧，这一恐惧既来自于两次斗争经验（毛刘/毛林），也来自于他对现代官僚制的本能排斥，而始终以革命之敌目之，“继续革命说”循此逻辑而来。

然党不可代政，国亦不可一日无“君”。改革之初，邓小平为了从制度上杜绝文革式的政治悲剧以及领导人过分集权带来的弊端，在八二宪法及相应的新党章中对元首制进行了“分权”式的改造，从制度上主动打破“三位一体”，并推动废除了领导终身制。这使得1980年代的中国国家元首的位格要素出现了主体性分离，这尽管避免了个人集权，但也造成了权力的多中心化和路线斗争的激烈化，而八二宪法的脆弱体制并不能有效化解新的政治冲突，由此酿成了新的政治悲剧。出于对新悲剧的反思，邓小平又主动主持恢复了“三位一体”集权元首制，江泽民与胡锦涛均是这一元首制的结果。但这一恢复并非通过修宪完成，而是通过宪法惯例确立，因而存在与成文宪法的张力，也具有不完备和不稳定的特点，其顺利运转高度依赖于党内精英共识和政治认同。江泽民在最终的辞职声明中关于“三位一体”的说明似乎表明了这一内部共识的巩固。十八大的换届政治如果再次延续这一惯例，则其规范地位将更为确定。

这一制度目前还处于调适和巩固之中，它是中共复杂历史经验的产物，是党的领导与依法治国之间张力的一种暂时性解决方案，它并没有提出关于党权宪法化以及党政关系制度化与程序化的有效框架，只是在巩固党的领导及其集权化方向上作出了某种努力。这一惯例意义上的元首制具有“总统制”的形貌，但与八二宪法确立的“议会制”存在张力，甚至影响到了作为中国政改前提性思路的“党政分开”，对中国宪法与政治转型提出了若干严峻挑战，大体梳理如下：（1）中国政体选择与建构的方向到底是议会制还是总统制？如果是议会制，则应该弱化“三位一体”的集权元首制；如果是总统制，则应该加强该体制；（2）党政分开还是否构成中国政改的一项基本原则？如果是，则“三位一体”的集权元首制应当进行修正，相对分离党与政两大系统，否则党政分开的顶层设计难以展开；（3）换届的时间差问题，即新老国家元首权力完全交接的时间间隔，从既有经验来看长达近三年，这显然不利于政治稳定和新政开展，其改革方向应该朝着“时间最小化”方向调整，确立类似美国总统制的“冬去春来”规则，按照最短时间（4个半月）进行制度与程序调整，而时间差内的政治冲突与危机如何进行风险管控与制度防范也是政治转型的一个突出问题；（4）换届的程序问题，目前的换届是诸多程序的整合体系，包括了党内民主程序、政治协商程序、人大审议程序，但程序本身的透明度、开放性和可参与性不足，严重依赖过度的间接民主程序，导致“密室政治”的指责，如何从程序改革入手推动换届的公开性和民主化不容回避；（5）元首制与委员会制并存的问题，目前的集权元首制还是处于政治局常委会之中，如何发挥委员会制的审议与监督职能也成为制度优化的突出问题；（6）三位一体的重心问题，目前是以总书记选举为先导和重心，国家主席和军委主席只是其扩展，这一重心设定满足了“党的领导”要求，但忽视了“人民民主”要求，如何进行反思性建构与程序性优化也需斟酌；（7）三位一体集权元首制与政治转型的关系问题，罗斯托的政治转型理论预设了“三阶段论”--预备阶段 （自由化）/决定阶段（民主化）/习惯阶段（民主巩固）--自由化阶段以开明专制和民间抗争为基本特点，以专制体制内部的温和派与强硬派的分裂以及温和派借助外部话语/力量而实现的主导化为政治突破口，中国的政改如何回应这一转型预设？三位一体集权元首制是否有利于民主化条件的形成？是否有利于政改的推动？（8）政治竞争的外部化与公开化问题，重思“重庆模式”及“薄熙来现象”的政治意义，它有丰富的内涵值得挖掘，比如密室政治的外部化；党内力量的多中心化；内部协商的不完备性；开放竞争与民意政治；地方与中央的政治竞争；拿错了工具的重庆改革等，该现象代表了后威权时代体制内权力竞争外部化、公开化、与民意互动的新型政治形态的出现，尽管其借助的符号（红色）、议题（打黑／民生）、议程与行动方式存在诸多缺陷，但这一新形态是政治发展与分化到一定阶段的必然产物，三位一体集权元首制的内部共识及其程序无法完全阻遏新阶段政治开放性的要求。

这些挑战及其背后的制度、法理与政治哲学问题并不是一次顺利换届就能予以完结的。某种意义上，越是顺利换届越能表明上述问题与挑战的严峻性，这些是我国政改顶层设计无法回避的重大问题。十八大拉开的只是此次换届的序幕，换届的完成短则数月，长则数年，其不确定性风险还无法排除，但惯例的力量不可忽视。更重要的是，中国换届政治的总体合法性问题：十八大报告上百处提及“人民”，但人民不能只是抽象的合法性神格与具体的处于“受照顾者”地位的“羊群”，还应该是共和国体制内理性而生动的政治行动主体。如何将“人民”真正有尊严地“带入”中国政治空间，不仅是中国元首制合法化的元问题，也是中国整个政治体制的元问题，是中国建构公共政治、赋予人民以政治尊严的关键所在。