内容提要：
城市土地属于国家所有，是中国共产党基于反对剥削的政治使命和破除城市建设阻力的经济考虑而做出的宪制安排。单纯从私法角度将其理解为国家所有权，不仅面临无法弥合的理论和逻辑张力，而且从根本上限制和剥夺国家针对城市土地的处分和管制权能。其规范意义应当从公私法两个角度进行分析。其公法意义在于，在承认国家的政治使命的基础上，通过具体立法来充实国家针对城市土地的多元角色，同时建立有效的违宪审查制度，防止相关立法偏离宪法目标；其私法意义则在于充实国家针对城市土地的所有者权能。
期刊名称： 《宪法学、行政法学》
复印期号： 2015年09期
关 键 词：
城市土地/国家所有/宪法目标/规范意义
标题注释：
本文受教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“公益征收研究”(项目批准号：12JJD820019)资助。
近年来，“八二宪法”第10条第1款“城市土地属于国家所有”的解释和适用引发了学界热议。这一现象不仅是学术界自觉探求宪法规范内涵的努力尝试，更是实践中土地制度陷入困境的必然反应。从微观层面来看，这一条款的解释和适用，不仅直接影响到包括征收制度在内的城市地权关系的科学配置，也将从根本上影响农村集体土地制度改革的方向。从宏观层面来看，这一条款的解释和适用，还涉及共产党的执政合法性，以及“八二宪法”所确立的整个宪法架构及国家政权的正当性。因此，对这一条款的解释和适用，需要尤其慎重。任何偏执一端的做法，都可能引发不良后果。本文认为，对“八二宪法”城市土地属于国家所有这一条款的解释，既要遵循中共执政的历史脉络和“八二宪法”所确立的国家性质，也要符合宪政国家权利保障的基本理念和规范要求。这一条款既具有公法上的意义，也具有私法上的意义。从私法角度将其理解为“国家所有权”，不仅面临无法弥合的理论和逻辑张力，也会从根本上限制国家针对城市土地所享有的处分和管制权能。
一、对城市土地国家所有的几种解释及初步评价
目前，围绕“八二宪法”第10条第1款“城市土地属于国家所有”这一规定，基于不同解释目的和方法，学者们得出了不同的解释结论。
(一)名义所有权说
以张千帆教授为代表。其通过对比美国、英国、加拿大等国土地国家所有的具体内涵，提出我国城市“国有土地”，“全民”所有权只能是一种名义所有权，土地使用权实际上属于特定个人、企事业单位、政府机构，街道、广场等使用权不隶属于特定主体的公地则由政府“托管”。1982年宪法宣布城市土地“国家所有”并未剥夺任何个人或单位的土地使用权，而至多是确认了政府作为“无主”公地的管理主体。既然人民仍然拥有原先的土地使用权，政府不仅需要补偿被征收房屋，而且需要依情形适当补偿被征收的土地使用权，否则就违反了《宪法》第13条对征收“给予补偿”的要求。①
这一解释是建立在土地所有权与使用权可以分割和分离的基础上，试图虚化土地所有权人的地位，而强化土地使用权的地位。这一解释的路径和结果都可被理解，但其在法理和逻辑上仍存在难以摆脱的困境：(1)“名义所有权”的规范内涵如何？特别是其与实际的土地使用权人之间的权利义务关系如何？现有观点并未对此做出清晰解答；(2)国家在城市土地上享有的权利并不总是“名义上的”，比如通过征收获得的土地，国家就是实际的土地所有权人。如何区分国家对于土地的权利，究竟是“名义上的所有权”，还是“法律上的所有权”？这一解释尚未给出令人信服的答案。
(二)可以国家所有说
以程雪阳教授为代表。他提出，通过法解释学的分析，《宪法》第10条第1款本身并非一个强制性法律规范，而是与《宪法》第10条第3款共同构成一个授权性规范。其规范内涵是“城市的土地可以属于国家所有，也可以不属于国家所有；城市可以建设在国有土地上，也可以建设在非国有土地上；国家可以(而不是必须)基于公共利益的需要将城市的土地征收为国家所有，但这项权力的行使必须遵守《宪法》第10条第3款的规定，而不能直接将非国有土地无偿概括国有化”。②
这一解释试图打破土地城市化与土地国有化之间的内在勾连，主张城市土地也可以集体所有，从而破除集体土地入市必须经过征收的制度障碍，具有明显的结果主义导向。但这一解释可能面临如下质疑：(1)这一观点不能解决“八二宪法”通过对于当时城市建成区的土地所有权的归属问题。其可能造成的效果是：它实际是将同一条款割裂为宪法生效前和宪法生效后两个阶段，前者是“必须国有化”，而后者则是“可以国有化”。(2)这一解释也不能为“八二宪法”之后新建成城市的地权变动提供规范性指引。既然城市土地可以国家所有，也可以不属于国家所有，那么在城市化进程中，国家是否要变动地权关系，则会陷入两难境地。
(三)无偿概括国有化说
这一解释以彭錞博士为代表。他认为这一条款实际上是国家运用主权权力进行的一次国有化，实现了“八二宪法”通过之时城市土地的无偿概括国有化。他提出，《宪法》第10条第1款是一个“土地国有化”的条款，但是这里所规定的“城市”只包括“1982年修宪时既有城市范围内的土地，而不包括之后新建的城市以及因为既有城市扩张而新被纳入到城市范围内的土地。1982年宪法颁布以后被划归城市规划区的土地，必须经过征收才可以转变为国有土地”。③
这一观点能够较好地实现被征收入权利保护需要，适当限缩了无偿概括国有化的范围。这一理解可能面临的问题在于：这一解释对“八二宪法”通过之后的土地是否以及具有怎样的规范意义，尚不明确。“八二宪法”通过之后实际上形成了城市土地国家垄断的法权关系。这一解释方案与“八二宪法”通过之后三十多年的法制实践存在明显背离。
(四)修宪权行使说
这种观点以张睿博士为代表。他认为，个人土地所有权等公民权利是可由宪法赋予、更改和消灭的，并不需要通过征购和征用等行政权的行使，因为修宪权远远高于国家的其他一切权力，国家的其他权力均由宪法赋予，亦无权干涉宪法规范的效力。其修改程序及修改主体符合我国宪法的规定，也充分体现了民主。因而该条款的形式正当性并无可质疑之处。④
这一解释可能面临的问题在于：(1)公民权利可由宪法赋予，但能否由宪法条款来变更和消灭？在理论上似可质疑；(2)修宪权只能证明该条款的形式正当性，而不能证明其实质正当性。
(五)公共财产说
以李忠夏教授为代表。他提出，宪法中的“国家所有”不能置于《宪法》第13条“私人财产权”的框架下理解，而需从《宪法》第12条“公共财产”的角度理解，物权法中的“国家所有权”需置于宪法“国家所有”的体系内才能得以诠释。⑤
这一观点实际上是在坚持私人财产权的防御功能的前提下，主张摒弃传统上从私法上理解国家所有权的做法，强调自然资源、土地等的公共财产属性。这一分析具有重要的理论价值。其可能面临的挑战在于：(1)我国宪法的体系、价值与建立于自由主义理念上的德国宪法存在较大差别，以德国法上的防御权、制度性保障等来解释中国宪法的相关条款，是否妥当可进一步探讨；(2)无论是自然资源，还是土地，如果从公共财产的角度予以理解的话，国家的职责更侧重“保障”。在我国土地管理和自然资源管理实践中，国家对土地、自然资源等享有的处分权、收益权能否在公共财产的角度下获得正当理解，也可能存有疑问。
(六)国家公权说
以巩固教授为代表。尽管他主要以《宪法》第9条自然资源的国家所有为分析对象，但其分析思路和结论亦可用于《宪法》第10条关于城市土地属于国家所有的解释，姑且借用。他认为，从宪法与民法之别、权利与权力之别以及《宪法》第9条的完整表述来看，资源国家所有权属于宪法性公权。作为国家对于公共资源的一种“公权性支配”，资源国家所有权的实质是对资源利用的“积极干预权”，内容在于保障自然资源的合理利用，通过立法、行政和司法加以行使，并为这三种权力施加规范和限制。⑥
这一解释完全摒弃了从私法角度来理解宪法上的“国家所有”的思路，将宪法上的“国家所有”解释为一种宪法性公权。这一解释面临的最大理论障碍在于：如何理顺宪法上的“国家所有”与国家管制权的关系。国家对于自然资源的积极干预和管制，是否必然需要以“国家所有”为前提？那些没有被宪法规定为属于“国家所有”的自然资源及其他物品，国家是否享有管制权？基于“国家所有”而产生的“积极干预权”与基于宪法和法律产生的“管制权”，在性质和内容上是否存在差异？
前述观点，大致涵盖了学界关于城市土地属于国家所有的主要解释方法。当然，除此之外，还有其他一些解释路径。比如不少民法学者主张将《宪法》第9条、第10条规定的国家所有全部纳入物权的范畴，提出“根据民法原理思考自然资源所有权的制度建设问题”；⑦薛军教授亦指出，“我国的自然资源国家所有权制度是一个民法层面上的制度，在物权法中对其作规定不存在任何体系上的问题”。⑧也有一些学者提出，“自然资源的国家所有权包含宪法上的所有权和民法上的所有权的双阶构造”⑨，“自然资源的国家所有权不是专属于公法的所有权概念，它包含三层结构：私法权能、公法权能与宪法义务”。⑩鉴于篇幅，本文难以对上述观点进行逐一评述。
这里需要特别指出两点：第一，对前述典型观点的评述，尽管指出了各种观点可能面临的质疑，并不必然表明这些解释路径的不合理性，而只是表明其需要更为精细的论证和解释，以实现理论、逻辑与现实的统一。第二，前述观点更多侧重于学理和逻辑上的自洽，具有明显的结果主义倾向，对我国“八二宪法”通过之后的地权变革实践未予以充分考察。基于此，这些解释方法在弥合理论、逻辑与现实的鸿沟方面都存在些许不足，值得进一步完善。有鉴于此，本文尝试在梳理“八二宪法”实施对现实地权关系产生的实际影响的基础上，重新探讨城市土地属于国家所有这一宪法条款应当具有的规范内涵。
文章来源：《交大法学》2015年02期
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