引论研究的价值与思路
相对集中行政许可权，涉及对行政机关执法权力的调整归并，其实质是对行政机关各部门既有权力格局的重新配置。《中华人民共和国行政许可法》(以下简称《行政许可法》)基于建设人民满意的廉价高效的法治政府的价值取向，为了解决和克服近些年来普遍存在着的多重许可、多头许可、许可过多过滥、许可效率低下、许可申请人成本过高的问题，遵循“高效便民”的原则，于第二十五条明确规定了在实施行政许可时，经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权;同时，《行政许可法》第二十六条又规定，行政许可需要行政机关内设的多个机构办理的，该行政机关应当确定一个机构统一受理行政许可申请，统一送达行政许可决定。行政许可依法由地方人民政府两个以上部门分别实施的，本级人民政府可以确定一个部门受理行政许可申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理，或者组织有关部门联合、集中办理。这些规定，就构成了我们通常所讲的相对集中行政许可权。2003年9月28日国务院发布的《国务院关于贯彻实施行政许可法的通知》，这也是政府文件中首次提出“相对集中行政许可权”的概念。 显然，这些规定既有形式意义的(即许可程序层面的，如《行政许可法》第二十六条之规定)，也有实质内容意义的(即许可权力层面的，如《行政许可法》第十五条之规定)。
在此，有必要指出的是，本课题所研究的相对集中行政许可权，或者说所要构建的相对集中行政许可权制度，指的是《行政许可法》第二十五条所规定的具有实质性意义的“相对集中行政许可权”，即是指：经国务院批准，省级人民政府可以决定的“一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权”。
近年来，全国各地从中央到地方所进行的行政审批制度改革，包括不少地方所推行的 “一站式审批”、 “一个窗口对外” 、“电子网络审批”等做法，都具有一定形式意义上的“相对集中行政许可权”，都是相对集中行政许可权制度构建的探索和实践，尽管这种“相对集中行政许可权”的做法与我们这里所讲的具有实质意义的“构建相对集中行政许可权制度”尚有很大差距。在此，我们无意否认这种形式意义上的“相对集中行政许可权” 探索和实践的积极意义。我们认为，任何一项新制度的构建都需要经历一个长期的过程，都必然经过一个又一个不同的发展阶段。这里我们将近年来从中央到地方所进行的行政审批制度改革视为构建相对集中许可权制度的初期阶段，具有尝试性和探索性。这种积极而有益的尝试和探索，将为最终构建相对集中许可权制度作出铺垫并积累经验。
构建相对集中行政许可权制度，具有较强的针对性和合法性，且具有重大的理论价值和实践意义。研究这一问题，主要是基于：第一，现阶段政府职能部门分工过细，职权划分又不尽科学合理，存在重叠交叉，导致多头多重许可;第二，现行法律法规往往将行政许可权力授予部门，政府调整部门职能也存在相当的难度;第三，很多许可往往要经过多个部门审查，费时费力，成本过高。相对集中行政许可权的目的，在于减少行政许可，提高行政效率，方便许可申请人，改革、创新行政执法体制，实现建设法治政府、责任政府、服务政府的目标。
为此，我们认为，研究相对集中行政许可权制度构建问题，其内在的逻辑思维与研究进路应当是，首先需要对相对集中行政许可权的涵义作出明晰的解读，同时从理论的层面对相对集中行政许可权制度赖以构建的理论基础进行深入的探讨，并结合实际对我国近年来各地所进行的行政许可制度改革，即在形式意义上进行相对集中许可权制度构建的探索与实践进行实证性的考察分析，在此基础上，最后从实质意义上就构建相对集中许可权制度提出对策性的思考方案。
一、关于相对集中行政许可权的涵义解读
相对集中行政许可权，是根据近些年来我国行政许可执法的现状，为提高行政效率而确定的一项特殊而重要的制度。作为《行政许可法》的“亮点”之一，相对集中行政许可权制度的确立和运行，对进一步转变政府职能、改革行政管理方式和推进各级政府依法行政、建设高效廉价的法治政府，必将产生深远的影响。
“相对集中行政许可权”，既不是一个法律概念(因为迄今为止，我国任何一部法律法规都没有确立这样的一个概念)，对于其涵义理论界也尚未有通说。考察相对集中行政许可权的概念，首次是出现在2003年9月28日《国务院关于贯彻实施行政许可法的通知》中。怎样理解和把握“相对集中行政许可权”这一概念的涵义呢?对于构建相对集中行政许可权制度，应当说是有着非常重要的意义的。我们认为，根据《行政许可法》有关规定的原则精神和行政法学理论界的学理观点，要理解和把握相对集中行政许可权的涵义，大致应有以下几个方面的内容：
第一，相对集中行政许可权并不创设新的行政许可类别。它仅仅只是把过去分散在各个行政机关的行政许可权从原行政机关分离出来，由另一行政机关统一行使的法律制度。与过去相比，它并没有创设新的许可类别，只是规范和变更了行政许可主体，以促进行政效率，降低成本，方便许可申请人。
第二，只有经国务院批准的省级人民政府才有权决定相对集中行政许可权。根据《行政许可法》第二十五条之规定，经国务院批准，省、自治区和直辖市人民政府“可以”决定由一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。相应的，省级以下的各级人民政府皆无权作此决定。
第三，省级人民政府决定相对集中行政许可权，必须经国务院批准。行政机关的职权都是法定的，调整、改变或合并行政职权必须符合法定的程序。根据《行政许可法》之规定，省级人民政府决定相对集中行政许可权，必须先报经国务院批准。未经批准的省级人民政府，是无权作出相对集中行政许可权的决定的，如果擅自作出相对集中行政许可权的做法是无效的。
第四，省级人民政府决定相对集中行政许可权，必须根据精简、统一、效能原则。精简、统一和效能，是我国《行政组织法》的基本原则，也是国务院批准、省级人民政府决定实施相对集中行政许可权制度的基本原则，其目的在于解决多头多重许可的问题。所谓精简，是指集中行使行政许可权的行政机关的规模(包括人员、经费支出等)不能大于被集中的原有关行政机关;所谓统一，是指将若干个重复的、类似的行政许可权集中起来，交由一个行政机关行使;所谓效能，是指行政许可权在相对集中之后，应该比集中之前更富有效率，能够降低行政成本和申请相对人的成本，获得更大的效益。
第五，相对集中行使行政许可权的主体必须是法定的行政机关。所谓“一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权”，顾名思义，集中行使行政许可权的主体必须是法定的行政机关，而非政府部门的内设机构或者下设机构，更非那些 “领导小组”、“办公室”等类似的临时机构。集中行使行政许可权的机关依法具有管理社会公共事务的职能，具有固定的场地、人员和经费，依法独立行使职权，并能够承担由自己行为所造成的全部法律责任。也即是说，具有法定的独立的行政主体资格。
第六，原行政机关不得再继续享有和行使行政许可权。这是因为，一旦行政许可权在被“相对集中”之后，原行使行政许可权的有关部门的行政许可权利已经发生了转移，因而就不得再行使已统一由另一个行政机关行使的行政许可权，仍然擅自行使的，其行为无效。
第七，“相对集中行政许可权”，只能是相对集中而非绝对的集中。集中行政许可权的目的，是为了解决行政许可执法中的多重许可、多头许可等问题，以提高行政效率，方便行政相对人，降低成本。因而，集中的范围是那些可以同质归并的、少部分的，即是有条件的、有限的，而非无条件的、全部的。否则，就有悖于行政管理中的“分工明晰”原则和行政法治上的“职权法定”原则，使行政管理的科学化、法治化受到损害。其结果，不仅理论上无依据，在实践中也是行不通的。
二、法治政府论：相对集中行政许可权
制度构建的理论基础
(一)法治政府的基本品质与相对集中行政许可权
推进政府依法行政、建设法治政府是我们国家自党的十五大以来实施依法治国战略的一项重要内容。一个法治的社会和法治的国家，必然需要一个法治的政府与之相适应。从现代行政法学的观点来看，人本、便民与有限、高效是一个现代法治政府所应具有的两大基本品质(当然并非全部)，也是构建相对集中行政许可权制度的理论基础。
人本、便民：法治政府的基本品质之一。
人本政府是法治政府的灵魂和根本所在，是法治政府存在的依据。所谓人本政府是指以人为本的政府，即充分尊重和保障保护人权、为促进人的全面发展所体现出来的高效便民的服务型政府。
人民需要一个什么样的政府，是我们思考一个政府应当具备其基本品质的逻辑起点。显然，人民需要政府的目的在于政府能够运用公共权力建立和维持一种保持社会健康发展的秩序，从而保证人民在这种秩序之下能够实现个人的全面发展，同时把这种个体的发展与社会整体的发展结合起来，进而实现个体发展与社会发展的良性互动。所以，我们从政府存在的目的性上看，政府必须把以人为本放在基础性位置，这也是政府权力行使正当性的根本前提所在。
在以人为本的前提下，我们应当思考政府应该如何在具体行政中实现以人为本的目标，如何体现以人为本的价值取向。我们认为，以人为本的价值要体现在政府工作的便民性上，政府行政的过程应该是保证全体人民的合法权益得以顺利实现的过程，不应当是加重人民获取合法利益的成本，这就决定了与人民生活相关的行政程序性的法律规定应当是服务于人、方便于民的。政府应当采取更多便民性措施，使行政过程更具有人文关怀精神，从而体现以人为本、方便人民的法治政府的基本品质。
有限、有效：法治政府的基本品质之二。
要真正体现以人为本、方便人民的法治政府的基本品质，政府就必须既是有限的同时也是有效的，这也就是马克思所讲的廉价政府和高效政府。
有限政府包括两个层面的内容，第一，是政府的职能和权力应该有限。政府从建立开始就拥有支配公共资源，行使维护社会秩序和推进社会发展的公权力，但是政府不可能也不应当是万能政府，政府的功能应该体现在符合上层建筑必须适应和促进生产力发展的基础上，与之相适应的权力也必然有行使的边界，如果这些权力的行使没有边界，那么就有随时侵犯人民自由的可能，所以政府的权力必须来自于法律的授予，行使也必须以尊重人权为准则;第二，是政府的规模和机构应该有限。庞大的政府机构和众多的行政人员会导致机构臃肿，人浮于事，增加行政成本，消耗掉纳税人大量的税收，政府的规模和机构应该根据社会发展的客观需要，保持在一个合理适度的水平上。
高效政府则要求政府的权力的行使是有效的，即行政权的行使效率是高效的，得到的行政效果的显著的，用较低的行政成本(包括国家财政投入和国家公信力的社会成本)能够使政府的功能得到充分实现，有效起到保障人权与促进社会发展的作用。
在实施依法治国的环境之下，我们构建任何一项法律制度都是以实现法治国家、法治政府为目标的。因此，行政法律制度的制定和实施也必须体现法治政府以人为本、便民、有限与高效的价值取向。具体就行政许可制度而言，我们可以看出，《行政许可法》中关于许可事项、许可权限、许可主体、许可实施等内容的规定，都是以建设人本、便民、有限与高效政府为价值取向的。这是因为，行政许可权是政府规范社会资源分配和管制社会秩序的一项重要权力，所以《行政许可法》对行政许可权的规范就是对政府权力的规范，对政府权力的规范正是现阶段建设法治政府的重要内容。在社会资源的充足度无法达到自由配置的前提下，行政许可的存在就有显然的必要性。在现代法治国家中，任何一项权力的产生和运行，都必然需要法律来授予和规范。所以一定程度上说，在我们国家，目前而言，特别应该关注的是法律如何来进一步规范行政机关行政许可权的问题。笔者认为，关于行政许可的理论研究，重点不在于讨论作为整体的行政许可存在的正当性问题，重点应该关注的是如何能够有效规范行政许可权的实施问题，这也是《行政许可法》出台的重要原因。
行政许可权是政府的一项重要的行政管理权，其内容涉及面非常广泛。这些行政许可权力根据不同的管理事项，被配置在政府的不同的职能部门之间。以北京市为例，市一级共有51个行政管理部门(委，局、办)具有行政许可实施权，涉及的行政许可事项一共是819种，其中国家设定的行政许可事项共有725种，北京市设定的行政许可保留事项共有94种。由此我们可以看出，行政许可权广泛涉及政府的“条”和“块”，是按照以“块”为主，“条”、“块”结合的方式予以配置的，即将涉及一定专业管理事项的许可权授予相关的专业管理部门，由相对人先向直接管理部门申请，如果通过，再向其上级管理部门予以申请;如果涉及多个专业管理事项，就把许可权授予多个专业的许可部门，由相对人分别予以申请。但是，由于政府部门职能划分受到历史条件、认识水平以及客观环境的影响，导致划分不尽科学、合理并且相互之间未形成科学而有效的协调配合机制从而导致许可权的部门化，许多可以集中在一起行使的许可权，分别配置到了不同的部门，使许可申请人相同的事务需要同时到许多管理部门予以申请，这样就极大地提高了许可申请人的成本，同时，相关的许可权授予不同的管理部门，也增加了行政成本，降低了行政效率。所以，对配置不科学和不合理的管理权限必须重新加以分配，这属于行政机构改革和行政体制改革的范畴。
应该看到，我国的中央政府和地方政府在经历几次大的机构改革以后，各项管理职权的配置做到了一定程度的优化。有资料显示，中国政府的行政改革从1982年开始自今，已经历了1982年、1988年、1993年、1998年、2003年五次改革。参见郑传坤主编：《现代行政管理学》，法律出版社2005年版，第315~320页。 改革开放20多年的实践证明，没有科学合理并适合我国国情的行政管理体制，政府就无法有效发挥推动经济社会发展的功能和作用。经济社会发展中遇到的不少难题，归根到底都跟政府管理的体制性障碍密切相关,法治政府所要求的政府，必然是职能和行政管理体制都与经济社会发展需求相适应的政府;在发展社会主义市场经济、建设社会主义政治文明的新形势下所要求的法治政府，就是要全面履行经济调节、市场监管、社会管理、公共服务等政府职能，就是要有一个行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。
法治政府所具有的基本品质，要求改革一切与经济社会发展需求不适应的管理体制、运行机制和行为方式，建立与经济社会发展相适应的社会秩序维护制度。 而一个程序繁琐，权力分散，拥有庞大机构的行政许可体制与法治政府的构建是格格不入的。我们认为，构建法治政府的最终目标在于促进社会的和谐健康发展、充分实现人的尊严和价值。而作为构建法治政府重要内容之一的行政许可制度改革的目标，就是在合法设定许可事项的基础上，根据社会发展需要合理合法地设置许可和配置许可权，科学设计和规范许可权行使的程序，以达到服务社会、服务于民的目的。相对集中行政许可权，能够节约行政资源，减少许可的社会成本;而行政许可权力的集中也必然起到方便相对人的效果，体现法治政府的人文关怀，这也是法治政府构建的应有之义。所以说，构建相对集中许可权制度承载着建设法治政府的重大使命，而法治政府理论也就必然地成为了我们构建相对集中许可制度的理论基础。
(二)构建相对集中许可权制度的价值维度
构建相对集中行政许可制度的价值维度，即是指通过实施相对集中行政许可的价值诉求向度空间，联系前文关于构建相对集中许可制度所承载的建设法治政府的使命的论述，我们认为，构建相对集中许可权制度具有两个方面的价值维度，一方面在于建设廉价政府、提高政府效率、降低行政成本;另一方面则在于建设便民服务政府，以方便行政相对人，节约社会运行成本。
首先，相对集中行政许可权对于政府来说，体现出了精简、统一、效能的原则。政府根据法律规定，通过设立、增加、减少或者合并工作部门，能够从一定程度上解决机构重叠、职权交叉、机构臃肿问题，精简机构和人员，无疑能减少政府不必要的开支，从而降低行政成本;相对集中行政许可权使“多头许可”变成一个部门受理、决定以及由一个或少数几个部门来审查，从而将会大大地提高行政效率。
其次，相对集中行政许可权给行政相对人带来了方便，使他们节约了时间和人力，从而也使许可申请人节约了成本;与此同时，相对集中行政许可权，使市场准入环节减少，提高了市场运转效率。提高市场运转效率能够进一步激发整个社会的活力，最终节约社会运行的成本。
最后，相对集中行政许可权制度还可为政府增强公信力，提升政府的形象。政府的公信力本身就是一种良性甚至稀缺资源，获取这种资源也需要支付相当的成本。由于相对集中行政许可权可以为人们带来方便，提高了市场运转效率，因而能够进一步增强人们对政府的公信度。从这个视角讲，构建相对集中行政许可权制度能够达到既节约行政成本，又能够增强政府的公信力这样一个效果。
由此可见，现代法治政府的基本品质蕴涵了人本政府、便民政府、有限政府与高效政府等价值特征，相对集中行政许可权制度就是这些特征及其内容的法制化和具体化，即是说，构建相对集中行政许可权制度体现了现代法治政府的基本品质与精神。
从人本和便民政府的标准来看。构建相对集中行政许可权制度包含两个层面的内容，一是理念上，要求行政许可机关及其工作人员牢固树立责任与服务的理念，明确享有许可权是以其履行服务行政相对人的职责为基础的，这就表明该制度构建的价值基础是以人为本;二是职能上，许可机关是为了实现公共利益的最大化，为符合公共利益发展的相对人迅速进入市场提供的便捷的服务，同时要求许可机关确定目标时必须始终围绕其服务对象即许可申请人和相关人的利益、愿望和诉求，一切以“顾客”为中心。这就表明，在该制度下许可权力运行的过程，实际上就是利用各种便民措施实现以人为本的法治政府目标追求的过程。
从有限与高效政府的标准来看。首先，相对集中许可权的行政机关的权力必须是有限的。这是因为，集中绝不等同于集权，它恰恰是“减少管制、下放权力”的产物，所要解决的就是多头许可、重复许可等问题。行政许可机关要直接受制于执法领导机关，间接受制于立法机关与司法机关;其次，集中后的许可权应该能够有效解决相关许可管理问题，实现正常的许可管理秩序，推进而不是阻碍社会的健康发展。
提高行政效率和方便行政相对人这些价值诉求，既是我国行政许可制度改革的目标，也是我们最终判断许可制度改革是否成功的标准。判断一项行政管理制度是否科学和合理，就政府的角度而言，重要的是看该制度是否达到了一定历史阶段有效管理的目的，同时这种有效管理的结果是行政成本和社会效果的统一;就行政相对人的角度而言，就是要看政府所提供的公共服务是否是优质高效的，尽管科学、合理、优质、高效这些都是抽象的不确定概念，但具体到一定的历史时期和具体的制度，我们就可以提出量化的标准并可以做出具体的评价。以行政许可制度而言，目前评价是否科学和合理，主要就是要看许可事项的设立是否有必要，许可主体的权力行使是否达到了法律要求，相对人是否能够方便快捷地获得合法的许可，等等。
三、行政审批改革：近年来相对集中行政
许可权制度的实践探索
近些年来，在实施依法治国方略、建设法治政府的目标之下，全国各地从中央到地方为了解决和克服政府行政许可权太散、太滥的问题，都先后不同程度地进行了以减少行政审批事项为主要目标的改革，这种改革也在一定程度上涉及了集中许可权的问题。毫无疑问，这种集中许可权只具有某种形式意义而不具有实质意义，没有对许可权力进行重新调配和整合，与我们这里所讲的“构建相对集中行政许可权制度”尚有很大的差距。但是，我们仍然需要肯定这些改革的探索价值和积极意义。从理论上讲，集中许可权属于行政许可实施权的范畴。通常说来，相对集中行政许可权是指一个行政机关统一行使其他有关行政机关的行政许可权。笔者认为，相对集中行政许可权可以分为两个层次：
第一个层次是形式上的集中，指的是行政许可程序的相对集中，即从时间上缩短，将具有行政许可资格的主体集中于一处，各自行使其许可权以方便申请人。一般分为三种情况：第一种是指在几个行政机关联合办理有关行政许可的情况下，由其中一个机关统一受理，然后进行联合办理，这种做法，理论上称为“一个窗口对外”办理模式(并联审批)，即《行政许可法》第二十六条第二款所规定的情形;第二种是指几个行政机关联合办理有关许可的情况下，将这些机关的办理部门集合在一起办公，方便相对人的行政许可办理，这种做法，理论上称为“一站式审批”，也是即《行政许可法》第二十六条所规定的情形;第三种是“电子网络审批”，即政府创办一个统一政府网站，实现各部门在网上有效的联结，行政相对人的许可申请以网络电子文本的形式提出，即《行政许可法》第三十三条所规定的情形。
第二个层次是内容上的集中，指的是行政许可权的重新整合，即由一个行政机关集中行使其他有关行政机关的行政许可权，即《行政许可法》第二十五所规定的情形，这也是传统意义上对相对集中行政许可权的认识。
理论既来源于实践，又对实践给予指导，同时也在实践中得到检验和发展。我国各地近些年来有关相对集中行政许可的探索和实践亦是如此。如前文所述，各地在形式上相对集中许可制度的探索和实践中，取得了一定的成效，具有非常积极的意义。具体而言，主要有以下几种模式：
(一)“一站式” 审批(政府设立一个审批中心即行政许可大厅形式)
“一站式” 审批，即是指政府通过设立一个行政审批中心(即行政许可大厅)的形式来实现的，这种设立一个行政审批中心是各地在行政许可制度改革的过程中，将有许可权的主体集中在一起办公的做法，有的又称为行政服务中心。通过行政许可大厅实现“一站式” 审批，主要的是为了方便相对人申请，同时提高办公效率，一般是由政府牵头，各方参与，即各级政府牵头组建，政府的各个许可单位派驻相关人员进入大厅办公。
政务大厅的职责主要是对进入大厅的许可项目和项目的收费依据及标准的审核;受理企事业法人或其他组织递交的需要行政许可的申请(包括申领许可证、办理登记、批准文件等)，按规定直接办理或转呈有关上级部门办理;为服务对象提供政策和申办证、照等事项的咨询;负责对大厅工作人员的管理，并受理对大厅工作人员违规违纪行为的投诉。在政务大厅窗口的设置方面，各行政审批服务大厅一般设咨询窗口、办事窗口、收费窗口、投诉受理窗口等，
在行政许可服务大厅的机构和人员设置方面，行政许可大厅一般以管委会形式进行管理，管委会为领导机构，管委会主任由同级政府主要领导担任(一般为政府副职)，成员由进入大厅的各部门领导组成。主要负责对大厅工作的领导和重大的管理活动、决策方案的制订。管委会办公室为大厅日常管理机构，有的将其设置为政府的派出机构，也有的地方将其设立为直属事业单位。办公室主任、副主任和其他工作人员一般是专职，按国家公务员管理。大厅工作人员一般分为管理人员和窗口业务人员。管理人员是按照机构编制配备，窗口业务人员由各职能部门按工作量配备。窗口业务人员的人事关系、工资福利在原单位，党团组织关系转入行政审批服务大厅，在大厅上班期间接受管委会办公室管理。管委会办公室可根据实际情况和有关规定，对大厅工作人员给予一定的补贴和奖励。
在有关行政许可申请事项的分类上，各地一般将各种许可申请依照《行政许可法》的规定，分为单独办理型，联合办理型。联合办理型又称为“联办件”，即申请许可的事项需要两个以上部门许可，需要实行联合审批，由联办件的主送机关单位窗口，向管委会办公室提出申请，由管委会办公室牵头，主持召开联审会，明确联办件的责任单位，组织和督促各有关部门在承诺时限内办结。
(二)一个窗口对外(即并联审批式)
国务院总理温家宝曾经在国务院第三次廉政工作会议上的讲话中指出，深化行政审批制度改革要“探索建立‘一个窗口对外’的审批和许可工作机制，简化手续，减少环节，提高工作效率和服务质量，方便人民群众办事。”
“一个窗口对外”包括两种情况：第一种情况是一个许可事项需要向一个许可单位的多个内设工作机构提出申请，那么就确定一个机构来进行统一受理和送达;第二种情况是指一个许可事项需要向多个许可部门提出申请，那么就确定一个部门来进行统一受理和送达。对于前一种情况本课题组认为完全是可以通过许可部门自身的调整来予以实现，各地关于后一种情况的实践有着各自的特点，但是主要体现为工商登记的“并联审批”。以上海市为例，2001年7月23日，上海市人民政府印发了《上海市企业注册登记“并联审批”办法》，一个统一规范、便捷高效的企业注册登记体系在上海逐步建立。 “并联审批”，是指在企业设立或变更登记时，对依法需前置审批的项目，由相关行政审批部门实行同步审批。并联审批的程序为：先由申请人向工商行政管理部门提出企业设立或变更的申请，工商部门提供相应的登记须知;涉及行政审批项目的，工商部门向申请人提供各行政审批部门编写的《前置审批申请须知》，由申请人阅读后，填写《并联审批申请书》交给工商部门。工商部门收到申请书后，在两个工作日内，将申请书通过电话传真或计算机网络发送给有关行政审批部门。相关部门在5个工作日内做出批准或不予批准的决定，逾期不答复的，则视为批准。工商部门再根据有关部门的审批意见，对登记申请材料齐全的企业，在5个工作日内核发一定期限的营业执照，并在执照上注明“涉及行政许可的凭许可证经营”，并抄告有关前置审批部门。截至2002年3月底，全市已有9118家企业通过“并联审批”完成开业或变更登记，行政审批从一般法定30日缩短到5日之内。通过“一个窗口对外”，极大提高了行政效率，节约了许可申请人的申请成本。
(三)电子网络审批(即电子政务)
电子政务是科学技术不断发展的产物，也是高效行政、办公自动化的必然要求。具体到行政许可权的实施，就是指各级政府在政府 网上建立一个统一的许可网站(又称为网上政务大厅)，将许可事项、许可程序公布于网上，以政务表单为基础，通过政务服务中心系统、政务服务大厅系统和基础服务系统，以双向互动的形式、网络化的手段，实现服务信息咨询、服务引导、服务指导、服务申请、服务受理、服务反馈、沟通交流和统计分析，在服务提供者(政务职能部门)、服务发布者(政务服务中心)和服务消费者(公众)之间构架起以公众为中心的服务信息桥梁;推进政府职能以公众为中心的服务模式转变，为公众提供更多的快捷网络化服务;提高政务办事效率和服务质量，提供公众与政务人员双向互动的电子化手段;协助公众以电子方式提交资料，公众可以随时随地以电子方式填写并交回相关部门处理;统一的服务接入，协助政务职能部门不断推出更多的电子政务公众服务应用，引导公众便捷地获得政府各职能部门的服务。依靠网络技术网上行政服务大厅联合审批系统，将一级政府所有具有行政审批权的部门和单位的审批办证窗口全部集中于大厅，并通过统一的数据交换系统，将这些孤岛连接起来，实现各部门和各单位之间的信息共享和并联审批。比如，成都市网上政务大厅于2004年1月1日正式开通，全市54个相关部门，通过网上政务大厅总计提供了904项办事事项，详细流程说明3041项，下载表格及样表861张，法律依据1629条，附件说明4053项。就样就形成了“一处受理、抄告相关、同步审批、限时完成”的格局和制度。通过网上政务大厅互动便民平台与企业登记前置审批告知承诺系统相结合，“网上解决传输效率问题，网下解决身份认证问题”，有效提高前置审批部门办件效率。
但是，现实的状况为一般的网络办公平台都是与政务大厅相结合的，通过二者的结合，使行政审批的事项由原来的分散受理变为集中受理，而且实现了审批事项的流程优化，减少了审批环节，简化了审批手续，将过去要为一个证照奔跑多次的串联式审批，改变为现在一站就能解决问题的并联式审批，让许可申请人少跑了许多冤枉路。而且，又能够实现对政务中心的审批系统的监控功能，依靠政务中心信息数据交换平台的传递，发送其办件信息，实现对各个审批系统办件审批的监控。
各地政府的电子政务的设计是不同的，因而网上进行审批的程序也有各自的特点。但大多都是由政府内部局域网子系统、浏览查询子系统、职能部门业务子系统等部分组成其整个电子政务体系。
1?内部局域网子系统。该系统分为：
一是窗口管理系统，应用于各办事窗口，系统根据登录指令自动判断所属服务窗口，进行相应数据处理;
二是大厅管理系统，应用于大厅管理部门，可以跟踪、催办、查询各窗口的业务，并可以输出各窗口的业务统计报表及整个大厅的汇总报表;
三是办公自动化系统，应用于内部公文流转，共享大厅数据资源。
2?浏览查询子系统。该系统分为：
一是交互式智能查询系统，与大厅数据服务器联网，可共享大厅服务器的数据，提供实时交互信息;
二是信息发布平台，提供大厅简介、办事指南等静态查询功能。
3?职能部门业务子系统。
这种职能部门业务子系统，主要用于政府各职能部门的窗口单位与大厅机房的联网和数据传输。
以广州市为例，广州市网上行政许可的电子平台是“广州市企业注册登记网上并联审批系统”，流程如下：
通过实地调查，我们发现各地电子政务发展的进度不一，但总体说来，是在不断地发展。
应该说在推行具有实质意义的相对集中许可权制度的条件尚不成熟的时候，各地推行的各种旨在提高行政效率和方便相对人的集中许可的举措，这种具有形式意义的相对集中行政许可权还是应当是值得肯定的，其积极意义主要表现为以下几个方面：
首先，客观上方便了相对人申请行政许可，节约了时间和人力，有效地降低申请人的成本。
在未建立行政许可事务大厅以前，许多地方政府行政许可部门不在一起办公，相关的信息沟通渠道不健全，如果行政相对人的申请事项涉及诸多许可部门，那么需要相对人自身逐一提出申请，大大增加了申请人的申请成本，包括大量时间、金钱和机会的浪费。
而在建立行政许可事务大厅以后，相关部门都在一个场所办公，有了一定的信息交流渠道，申请人和以前相比可以节约许多申请成本。建立电子申请平台的地方，申请人可以通过网络方便而及时的提出申请同时并查询申请的许可状态(进入什么环节，是否批准等)。应该说，各地的这些探索和实践都起到方便相对人的作用，不同程度地降低了相对人的许可成本。
其次，进一步提高了行政效率，节约了行政资源。
各地在形式上集中许可权的探索，和方便相对人联系在一起都达到了提高效率的目的，政府的各职能部门，各部门的各个机构，政府与申请人之间都实现一定程度上的沟通，这对提高行政效率起到重要的推动，同时，也节约了行政资源，逐步改变过去在一些许可事项上“龙多不治水”的局面，而政务大厅、行政许可改革小组的建立也进一步协调了各许可主体的关系，工作效率的提高，服务质量的提升实现了政府公共形象的提升，有利于政府各项工作的开展和行政改革的深化。
再次，为构建实质意义上的集中许可权，构建法治政府做出了有益的铺垫。
从形式意义上集中许可制度的实施，我们对目前许可制度存在的问题和发展方向有了更明确的认识，有利于实质意义上集中许可制度构建时加以考虑，同时服务于构建法治政府这一总体目标，形式上的集中许可作出了应有的贡献。
但是，根据笔者的实地调查，发现这些在形式上的集中许可也还存在不少问题，主要包括以下几个方面：
第一，政务大厅的管理，由于各地政务大厅和入厅管理部门都是同一行政级别，因此，管理相对困难，但是提高行政级别，势必又产生新的办公机构与人员。
第二，“并联审批”，“一个窗口对外”，目前遇到的问题在于相关并联事项目前的仅限于工商管理方面。
第三，网络“电子”服务，主要解决网络技术、网络安全，申请人接受度，以及各部门有效信息共享的问题。
实际上，以上三方面问题的解决都必然依赖于实质上即从权力上集中许可制度的构建。
第一，就政务大厅的管理而言，因为大厅本身并无许可权，只是一个综合协调机构，协调的好坏以及工作的质量和各地政府的重视程度以及工作实践有关，若赋予大厅许可权，那么实际上就已经是涉及许可权的集中配置，这属于实质上集中许可的范畴。
第二，就“并联审批”，“一个窗口对外”而言，这些都是许可权配置不当的权宜之举。对于这些做法，从长期来看，也都还存在着一个继续深化改革的问题。
第三，电子网络审批实际上本身是一个建设现代化法治政府的必然要求，并不属于相对集中许可制度构建的范畴。
改革不可能是一蹴而就的。正如相对集中处罚权制度的构建一样，根据我们的实际考察，发现到目前为止，大多数地方政府还未完整的构建起相对集中处罚权制度，全国仅有29个地方性法规和规章对此作出规定。因此，对于相对集中许可制度的构建我们应当在时机成熟情况下逐步推进。但是，存在困难和条件不成熟并不表明政府什么都不应当做，而坐等“正义”的到来，政府应当采取积极而稳妥的态度通过一系列的试点，逐步取得经验，创造各种集中许可的条件，为构建相对集中许可制度而有所作为和有所突破。
四、制度创新：相对集中许可权制度
构建的对策思考
任何制度构建的设计和安排都将是一个宏观层面和微观层面相结合的过程。从宏观层面上考虑，涉及制度构建所必须遵循的基本原则、制度的选择模式等;从微观层面考虑，则涉及具体的实施范围和实施方式等问题。在此，我们将从宏观和微观两个层面的有机结合上，对构建相对集中行政许可权制度提出一些尚不成熟的对策。
(一)构建相对集中许可制度应当遵循的基本原则
相对集中行政许可权制度的构建是政府体制改革问题，包括权力的重新配置、机构的调整归并、人员的精简分流等一系列重大问题。作为一项重大的行政管理改革活动，必然要遵循行政管理改革的一些基本原则。因为这些原则即是国家行政机关及其工作人员从事行政管理活动所必须遵循的基本行为规范，也是行政管理各个方面和各个环节之间本质联系的反映，是行政管理活动规律的科学概括。张永桃著：《行政管理学》，南京大学出版社1996年版，第46页。
1?合法性原则
将法律、法规授权一个行政机关行使的行政许可权，交给另一个行政机关行使，如果处理得不好，就可能违反职权法定的原则。所以，行政机关之间的许可权转移、重新组合，应当依照法律、法规、规章的规定进行。从主要方面讲，相对集中行政许可权制度构建的合法性要看是否符合：① 宪法的有关规定如第二十七条：“一切国家机关实行精简原则，实行工作责任制，实行工作人员的培训和考核制度，不断提高工作质量和效率，反对官僚主义”;② 《行政许可法》第二十五、二十六条的规定;③ 《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十四条：“地方各级人民政府根据工作需要和精干的原则，设立必要的工作部门。”
同时，一方面，制度构建机关和批准机关的权限也必须合法，如果没有法律、法规规定的，必须申请授权，不能破坏法律制度的统一完整。另一方面，相对集中行政许可权应当符合法定程序，如省、自治区、直辖市人民政府关于此类的决定，必须报经国务院批准，这一法定程序的设立，便于国务院统筹考虑，把握行政体制改革的方向，也是符合一个国家政令必须统一的原则的。
2?同质归并原则
同质归并，就是指性质相同或相近的行政职能的调整合并。行政许可权力系行政许可职能的转化，实行相对集中就是将性质相同或相近的行政许可权，由多个单位合并到几个或一个单位，或集中配置给一个行政许可机关行使，其他行政机关不再享有此类实质许可权。与同质归并相反的是，传统的许可往往夸大许可难度和神秘性，本来只需要一个许可，结果一个许可却被人为地分解为几个许可，由各个部门或机构行使;或者将一个许可人为地分拆为多个许可环节，而变相地将每个许可环节变为实质性的许可，这就是典型的“找事”、“争权”，人为地划分势力范围，把相对人当做“唐僧肉”。
构建相对集中行政许可权制度，遵循该原则还要求将行政许可事项进行分类。当然，分类的方法可能有几种，如按照许可形式可以划分为允许、资格证明、特许、执照等，按照内容可以分为：① 行政机关准许相对人从事特定活动的事项;② 赋予相对人特定权利并且具有数量限制的事项;③ 资格资质方面的事项;④ 对特定物的检测、检验和检疫;⑤ 确定主体资格的事项。
由于行政许可涵盖了行政管理的所有领域，人的认识能力难以对许可事项的性质加以全面、精确的把握，所以，同质归并只能求“大同”，允许存“小异”，并且同质归并的标准要进行不断调整，以适应社会、经济的发展需要。
3?循序渐进原则
构建相对行政集中许可权制度是行政体制改革的一项具体内容，而行政体制改革却是一项系统工程，涉及方方面面。所以，构建相对集中许可权制度要受制于社会、经济这个大环境的影响，并且直接受制于行政体制改革的要求。20多年来我国经济体制改革的历史轨迹清晰地反映出是循序渐进的，根据经济基础决定上层建筑的规律，它必然作用于行政体制改革，即要求行政体制改革也必须遵循这一规律。
循序就是在现行法律规定的行政秩序内，有计划、有组织、有步骤地构建相对集中行政许可权制度。现行的行政秩序是国家安全、社会稳定、体制改革得以成功的根本、基础和保障。虽然也还存在不少问题需要改进和完善，但是全面的改革必须以法律规定的操作模式为前提。有计划、有组织、按步骤就是指政府通过一批专家学者的考察、研究和论证，找出构建集中许可权制度需要解决的问题，确定相对集中行政许可权制度需要达到的目标，决定构建制度的组织机构和工作人员，重新进行行政职权职责的配置等等。
渐进就是稳步推进，通俗地说就是“摸着石头过河”。这在我国是一条行之有效的改革路径 ，并且已经为实践所反复证明。从相对集中行政许可权制度的具体构建来说，渐进就是指自1998年开始以来的审批制度改革，到现在为止进行的一系列探索、创新。比如，设立行政审批中心就是一个重要成果，具有积极的意义，现在看来确实还存在着许多不足。可以这样讲，行政审批中心的出现及其运作方式为我国的行政许可审批改革作出了尝试性的探索，积累了一定的经验，但也留下了许多值得思考的问题和教训，需要总结和改革，这种类似的试验还在持续进行过程中。所以，我们要在制度构建方面继续探索、试验，待所有替代性的制度都在局部地区和有关领域予以验证，一旦证明成熟了、成功了，再进行全面实施。
4?低成本高效能原则
设计推进相对集中行政许可权制度构建的方案，必然涉及要集中哪些部门的许可权，集中到什么程度，许可部门如何调整，人员怎样安置等等问题，这些都关系到制度构建的成本即投入与产出的关系问题。构建相对集中行政许可权制度的一个基本价值维度就在于节约成本，所以，集中许可权制度构建的投入应该尽量节约。低成本构建相对集中许可权制度与构建该制度的高效能是密切关联的，“如果组织和体制效能不足，那么提高效率又有何意义呢?”戴维·奥斯本和彼得·普拉斯特里克：《摈弃官僚制：政府再造的五项战略》，中国人民大学出版社2002年版，第12页。。所以我们认为， 相对集中行政许可权制度构建的高效能，是基于人们对便捷高效的市场准入、廉价优质的公共服务(或公共物品)和安定良好的社会秩序的需要使然。例如，为了构建该制度而设立新的机构，原有的部门并没有撤销，这样倒多增加了一尊“菩萨”，则增加了行政机关的人力、物力不说，还增加了相对人获得许可的难度。因此，构建相对集中许可权制度要求把握因果、主次、先后等关系，坚决反对凭盲目热情搞构建相对集中行政许可权制度的“大跃进”，不惜成本，把严肃、科学的行政许可制度改革转变为另类“政绩工程”，而行政相对人却得不到实质性的利益。
5?保障相对人救济权利原则
相对集中行政许可权之后，由于对行政机关的行政许可权进行了调整、合并或简化，必然对原有行政许可法律关系产生影响，以至于造成行政许可申请人合法权益受到损害也找不到谁是真正被告的情形出现。为此，构建相对集中行政许可权制度，首先就必须要严格法律责任，充分保障行政许可相对人的救济权利。为此，构建相对集中行政许可权制度，必须确立保障相对人救济权利的原则。在这项原则之下，具体主要有三个方面的情形发生之后，必须要有明确的被告，即：行政机关依据统一办理规定而作出行政许可行为的，以谁为被告?行政机关依据联合办理、集中办理规定而作出行政许可行为的，以谁为被告?依法应先经过下级机关审查之后再报上级行政机关决定的行政许可，因下级行政机关不予受理、不予以上报或者拖延上报的，以谁为被告?我们认为，根据权力责任一致、用权受监督、有利于许可申请人的原则，应当明确：凡诉行政机关依据统一办理规定而作出行政许可行为的，应以统一办理的行政机关为被告。如果是因为前置程序中其他行政机关的原因引起诉讼的，应以统一办理的行政机关和其他行政机关为共同被告;凡诉行政机关依据联合办理、集中办理规定而作出行政许可行为的，以最后作出该行政许可行为的行政机关为被告;而凡是依法应先经过下级机关审查之后再报上级行政机关决定的行政许可，因下级行政机关不予受理、不予以上报或者拖延上报的，则应以下级行政机关和许可申请人所申请的上级行政许可机关为共同被告。这样规定，有利于实现行政许可相对人的救济权利。因为在统一办理、联合办理和集中办理的实际过程中，许可申请相对人是很难搞清楚究竟是哪个部门或者是哪个环节出了问题。遵循保障行政许可相对人救济权利的原则，就必须将这些部门作为起诉的共同被告。
(二)构建相对集中行政许可权制度的选择模式
通过考察国外的一些做法，结合中国的实际，可以说，构建相对集中行政许可权制度大致有三种可供选择的模式，这就是分部集中、分口集中和全面集中。
1?分部集中
分部集中就是以每一个行政机关部门为对象进行行政许可权的集中，“集中”就是将一个部门的行政许可权集中到一个机构。这是因为，有的行政许可要在一个机关内的多个机构获得许可，这些机构可能就在同一栋楼或同一层楼。所以，将它们各自享有的许可权集中到一个机构完全可能，而且必要。分部集中的特征有两点：一是各个机构的许可权集中到一个机构后，该机构就成为了本行政机关的专门许可机构，它集中行使许可权只是部门内部的分工不同而已。二是集中许可权机构享有完整的许可权，包括受理、审查、决定、送达各个环节的权力，原来的许可机构不再享有实质性的许可权，但它们作为配合、协助机构还是享有知情权和建议权。
“分部集中”模式的运行机制如下图：
该模式的优点主要在于：通过机关内部许可权的集中，将分散在各个机构的许可权集中到了行政机关这一层次，实际上就减少了行政许可的层次，即减掉了内设机构许可这一层，这就方便了相对人，同时也提高了部门行政的效率;另一方面，该模式有利于行政部门首长对自身许可工作的监督检查，即由于集中许可机构与行政部门是领导与被领导的关系，行政部门对本部门的业务也很熟悉，所以部门的监督将会更加有力，对业务的检查则更加有效。
该模式的缺点就在于：如果一个事项的许可跨越了几个机关，一个部门不能完成还得要多个部门来协作，才能共同完成对这一个事项的许可，这样分部集中实际上还是回到了多头许可的老路。所以，分部集中的许可制度模式适合于只有一两个许可的许可事项，不太适合于有多个许可的许可事项。
2?分口集中
通常人们所讲的“口”就是指行政管理的领域，“分口”集中许可权就是按行政管理的领域进行集中，如建设领域、农业领域、教育领域、文化领域等。具体说来，就是确定在某一领域内的几个行政机关，将其原有的许可事项和许可权力集中起来行使，由某一个机关牵头统一集中行使这些事项的许可权;但每个行政机关只是行使一个或相关的少数几个许可权，其他机关起配合作用。该模式的特点：一是许可机关数量的限制，许可机关既不是多个，也不是一个，而是有限制性的几个;二是许可机关不是任意确定的任何机关，而是要根据许可对象、范围、性质和许可程序的关联性，也就是我们通常所说的“归口”，由政府确定一个或几个“归口机关”各自负责履行“本口”的许可职能，使它们成为常规化、经常性的许可机关。
“分口集中”模式的运行机制如下图所示：
传统的许可制度看似与该模式相像，但实际上存在巨大的差别。在传统许可制度中，申请人要与所有享有许可权的机关打交道，但在本图中，申请人只是需要在几个许可归口机关中根据所申请事项的性质选中负责某一领域许可的机关并与之打交道即可。
该模式的优点主要有：享有许可权的机关大为减少，既方便并有利于申请人，又有利于许可机关专注于许可职能的履行、提高工作效率，还有利于政府对许可机关的监督。同时，该模式又体现了分工化、专门化的优势，一个行政许可机关可以将负责许可的领域与自身管理的范围结合起来，发挥出自己的专业特长。
该模式还是有不完善的地方：如在几大领域以外必然存在一些特殊的、或者专业化极强的许可，如果将这些许可强行归入这几个领域，也会造成有限的几个许可机关无法承受之重，结果会增加许可成本，降低许可质量。
3?全面集中
所谓“全面集中”，就是指一级政府只确定一个行政机关来行使所有事项的行政许可权，其他行政机关不再享有实质性的许可权，但保留知情权和建议权。
“全面集中”模式的运行机制如下图：
该模式的优点在于：原有关机关实质性许可权已经转移，不再留有审批的尾巴，避免多头许可造成的社会运行成本过高的问题，新的行政许可机关由于工作性质专一，就可能使行政许可的运行效率大幅度提高;许可申请人只是和一个行政机关打交道，这就大大方便了申请人。
但该模式的缺点也十分明显：一是有许多许可涉及很复杂的专业知识，一个机关要掌握如此多的专业知识是不可能的，即使它想努力去掌握，也要花费高得无法接受的成本，结果并不比传统的许可制度经济、有效率，该制度违背了现代组织基本的分工原则;另外就是该模式可能造成许可机关的权力过大，一旦制约无力，就会导致许可机关的专权，其以独自享有的行政许可权进行“设租”、“寻租”，所造成的后果更为有害。所以，用“一头许可”代替“多头许可”实属矫枉过正，该模式可谓弊端不少。
综上所述，我们认为，需要在分部集中、“分口”集中和全面集中这三种制度模式中进行选择，全面相对集中行政许可权制度模式只是确定一个行政机关行使许可权，它的背后隐含的还是“无限政府”的理念，即相信在“审核、决定”任何事项的行政许可时，行政许可机关理性无限、能力无限。过去，计划经济体制下的“无限政府”带来的危害极大、教训深刻，我们当然反对行政许可制度采取全面集中模式，它实际上是“无限政府”在市场经济体制下的变种。从对许可的四个基本环节的分析来看，受理和送达这两个环节主要是程序性的，全面相对集中这两道程序比较容易，并且目前广泛流行的行政审批中心似乎就是全面集中了受理和送达;但审查却是许可的核心环节，因为它涉及的对象可能相当复杂，它是决定的前提，却包含了具体操作上存在的很高的技术要求和相应的风险。因此，不可能有一个行政机关具有无限的理性和能力，来应对技术上不断发展的许可事项，如果采用全面相对集中行政许可权制度模式，则有悖于我国正在建设的有限政府和法治政府的目标。
通过分析可以看出，我们构建相对集中行政许可权制度，应该是以“分口”相对集中行政许可权为基本制度，以分部集中为补充制度，这是一种基本制度加上补充制度的“复合式的相对集中行政许可权制度模式”。这一复合式制度集中了“分口”集中和分部集中这两种制度模式的优点。首先，它彻底解决了长期困扰我国各级政府多头许可的问题，为行政相对人带来了极大的便利，还让政府能有效加强对许可机关的监督、促进其依法行政和执政为民;其次，该模式体现了分工化、专门化的优势，一个行政许可机关可以将负责许可的领域与自身管理的范围结合起来，专注于许可职能的履行、充分发挥出自己的专业特长，提高工作效率;最后，当有些事项的许可牵涉一两个行政机关许可时，只是通过分部集中的模式就完成许可了，无需再归口，浪费行政资源，这样就保持了整个行政许可制度实施的灵活性。
(三)构建相对集中行政许可权制度的实施方式
与构建相对集中行政处罚权制度一样，构建相对集中行政许可权制度，涉及对行政机关执法权力的调整归并，其实质是对行政机关各部门既有利益格局的重新配置。因而要推进这项工作难度极大，所认其实施的具体方式就显得至关重要和非常关键。通过对近些年来我国实施构建相对集中行政处罚权制度经验教训的总结、对构建相对集中行政许可权制度实践的实证考察以及我们的研究思考，发现在现阶段，我们要推进构建相对集中行政许可权制度这一宏大的系统工程，其具体实施方式主要有两种。这就是重点突破、局部先行、分步到位的方式和整体联动，系统推进，一次完成的方式。
1?重点突破，局部先行，分步到位
这种方式可谓传统性的渐进型改革。主要就是指采取先选择一个部门或一个重点领域进行了试点，实行局部先行、重点突破，取得经验之后再分步实施，最终全面到位的一种方式。
首先，就是要选准重点突破口，使局部先行具有良好的开局，从而为分位到位、全面实施做好铺垫。从目前建设社会主义市场经济和法治政府的紧迫性来看，市场准入领域是突破的重点。其原因：一是市场准入涉及的事项广泛、日常普通，具有操作的必要性和可能性;二是市场准入涉及的管理对象多是一般群众，而他们对进入市场难的问题十分不满、反映强烈。因此，选择市场准入领域来构建相对集中行政许可权制度具有现实性和合理性。
有关市场准入的行政许可权集中到哪一个单位，要根据实际情况经过考察、调研之后才能决定。一般来说，工商行政管理部门居于中心环节，市场进入者可能要申请不同的许可，但获得工商登记却是共同的。所以，将市场准入方面的行政许可权适当地集中到工商行政部门，比较符合客观实际。而目前的相对集中行政许可权的实践也基本也是循着这条路径，即“工商受理，抄告相关，并联审批，限时完成”。这意味着有关市场准入的许可都由工商行政部门统一受理申请，其他部门同时审批，并且规定一个完成审批的时间;部门与部门之间不存在上下级关系，规定限时由哪个部门作出呢?我们认为，政府是领导机关，负责领导全局工作，但政府又可能不清楚具体操作上存在的技术上的问题，所以，宜由政府授权工商行政部门作出限时规定。
例如：苏州市行政服务中心规定：“为了切实做好联办事项，市政府明确：基建项目、房地产项目的联审事项的牵头部门为市计委;技术改造和其他有关工业口的联审事项的牵头部门为市经贸委，外商投资项目联审事项的牵头部门为市外经局;城市公用事业联审事项的牵头部门为市建设局;个体私营经济联审事项的牵头部门为市工商局;其他联审事项以审批程序的最后审批把关部门为牵头部门。”
其次，是要在重点突破的基础上实现局部先行、分步到位。在重点突破的部门或领域试点成功基础上，将试点改革经验和做法推广到其他领域乃至整个一级政府，即以一个地方为试点，在地方试点成功的基础上，逐步将改革经验推向全国其他地方，以实现相对集中许可权制度构建改革的分步到位。
这个局部先行的试点过程，可以在条件合适的计划单列城市、省会城市进行，这些副省级的地方政府，可以先行一步，它们可以按照“复合相对集中行政许可权制度模式”，把部分行政许可的受理、审查、决定、送达权按照许可事项的性质、范围适当地集中到几个部门，进行局部试验，而且这种试验可以并且必须一步到位，不再保留诸如审批中心这种尾巴。这一试验应该是行政管理体制改革和机构改革的一项重要内容，因为“复合相对集中行政许可权制度模式”一旦真正建立起来了，就意味着行政管理从单纯的以事权为重心，转向与运行功能或者程序功能并重的管理模式。
以一个部门或一个领域作为重点突破口开始推行相对集中行政许可权制度的改革，能够在局部领域实现行政许可权的相对集中，总结经验与教训，既有利于相对集中许可制度的整体构建，又防止了因为全面改革、一次到位所带来负面影响冲击行政体制。如果试点取得成功，我们就可以一步一步地改善我国目前行政许可的现状，建立起相对集中行政许可权制度;如果试点失败，也有利于我们及时总结经验教训，及时回头改正。试验一旦比较成功，再进行推广，相应地，每一级政府的行政许可机关的机构撤并，人员的调整，行政职能转变，都会顺利推进。
如果通过以上改革，实现了大幅度降低社会发展成本的目标，我们就可以说相对集中许可制度的构建取得了成效。那么，我们就可以从行政组织法的层面入手，修改行政组织法，对政府的职能和权力进行重新设计和配置，从而建立一个人本、便民和有限、高效的法治政府、责任政府和服务政府。
2?整体联动，系统推进，一次完成
这种改革方式可谓激进式的改革。这种做法相对于重点突破、局部先行、分步到位的渐进式改革来讲，是全面开花、整体推进、毕其功于一役，追求的是一次性完成的效果。
整体联动。是指在对许可事项涉及的各个领域做科学分类的基础上，在每个领域中都确定由一个行政机关来集中行使许可权，这样整体上就可以在几个大的领域形成常规性、稳定化的集中行政许可权制度。整体联动是相对于在一个领域重点突破而言的，所起到的效果就是能够较快的全面性地构建起相对集中的行政许可制度。使改革中涉及的权限争议能够通过权力的重新整体性的配置方式一次地加以解决。
系统推进。指政府把因为行政许可权进行重新配置而产生的各种机构组织、人事安排等的问题加以系统解决。整体上将行政许可权进行重新配置会引起一系列的连锁反应，如机构的增减、人员的调整、职权职责的重新划分等等。这一系列的反应可能产生一些不良后果，比如工作危机感会导致工作人员消极怠工、坐等观望等。所以，系统推进要依法进行。所谓依法，就是依《行政许可法》等有关法律，特别是我国《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十四条的规定。本来行政许可是一项政府职能，是政府的许可，而不是哪一个行政机关自己的许可，行政机关享有的只是因为职能分工由政府授予的许可权，政府为了转换职能、转变工作方式、提高工作效率，把行政许可权收回来进行重新的配置，完全是合法的。但重新配置涉及整个系统，因此政府要注意配置的科学性、合理性。系统推进，所起到的作用就是在整体联动下，科学而合法地解决机构编制，人事安排，财政资金等问题，保证整体联动的顺利进行。
一次完成。指的改革所起到的效果，相较于前文所提的分步到位而言，指政府从目前我国广泛采用的具有形式意义的“相对集中行政许可权制度初级模式”顺利过渡到真正的“一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权”的具有实质意义的相对集中行政许可权制度模式。
必须要指出的是，“一次完成”的这种激进式改革，不是对政府组织体制的彻底改变，而仅仅是在现有行政组织框架下进行的职能调整。我们自20世纪50年代以来特别是改革开放以来，全国从中央到地方已经进行了多次以转变政府职能为中心的行政体制改革，应当说已经积累了相当丰富的经验，对于 “一次完成”相对集中行政许可权制度构建的改革来讲，应该是有相当基础的。
上述两种具体实施方式，都是作者从理论层面提出的对策性意见，只能是一些具有抽象性和宏观性的思考。各地的具体情况不同，具体实施的方式要与各地方的实际情况相结合才能取得良好的效果。但不管采取什么方式，其基本的价值取向却都以建设人本、便民与有限、高效的法治政府为最终使命的。
附：相对集中行政许可权制度构建方案
——广州市建设领域行政许可改革设计
相对集中行政许可权，不仅是一个理论性问题，更是一个应用性的问题;不仅需要我们从理论上加以分析论证，更需要从实际操作出发，设计出在实践中可以操作的制度构建方案。否则，关于相对集中行政许可权制度构建的研究就会失去应有的意义。在此，我们以广州市建设领域的行政许可改革为个案，通过揭示近些年来广州市建设领域行政许可制度运行中存在着的主要问题，分析这些问题产生存在的基本原因，进而设计出一套改革方案，即广州市建设领域行政许可权相对集中的改革方案。
第一部分现存的问题与成因[*1]
一、主要问题
近年来，广州市建设领域行政许可已经按照中央和广东省的要求和依据《行政许可法》的规定进行了清理，取消了没有法律、法规和规章依据的行政许可事项。同时，对有法律、法规和规章依据的行政许可事项，本着合理性原则，凡是通过市场机制能够解决的由市场机制去解决;通过市场机制难以解决的，但通过公正、规范的中介、行业自律能够解决的，通过中介机构和行业组织自律去解决;凡是行政机关采用事后监督等手段能够解决的，将事前许可改为事后监督，根据上述改革精神，取消了合法不合理的部分许可事项。
但是，也应该看到，行政许可制度改革，只是政府改革中的一个很小的部分，由于我国政府改革缺乏整体改革的方案设计，加之摸着石头过河的尝试，行政许可制度改革在按照先易后难原则推进时必然受到大的制度环境制约，同时改革后的现行行政审批制度不可避免会暴露出缺陷和不足。就广州市建设领域行政许可的实施情况看，主要还存在以下问题：
(一)一些建设行政许可项目的实施程序不符合法定要求。
广州市建设领域行政许可经过清理，解决了审批事项缺乏法律、法规和规章依据的情形，但对遵守《行政许可法》规定的行政许可实施程序存在一定的问题。如《行政许可法》第三十二条第四项规定，有关行政机关对建设单位申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知建设单位需要补正的全部内容，但有的行政机关规定，同一行政机关的对外办公机构对建设单位提交的材料不符合公布的申请条件的，申请材料退回给建设单位，并应当书面告知建设单位补充材料的全部要求;对外办公机构接件移交给业务机构后，业务机构在收到书面申请材料之日起三天内发现材料不齐全或者不符合法定形式的，应当制作补正材料告知书，一次性放入电子文档。对外办公机构应在接到补正材料告知书的电子文件半个工作日内向建设单位发出补正材料告知书。同一行政机关分两次告知建设单位的做法，在一定程度上会增加建设单位的负担。再如，建设项目规划许可涉及建设单位与利害关系人之间重大利益关系的，根据《行政许可法》规定，行政机关在做出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人要求听证的权利，但在许可实践中却存在不告知的情形，经常出现损害利害关系人的合法权益，甚至给社会带来不稳定的因素。
(二)建设行政许可条件不明确、不科学。
建设领域的一些许可事项都不同程度地存在由行政机关随意掌握许可条件的问题，对外公布的条件与实际操作的条件出入较大，为经办人行使自由裁量权留下了较大的空间;有的许可项目虽然规定了条件，但审查时还必须组织大量的人力进行评审，重要原因是条件不科学。比如说，建设部出台的规章制定的资质标准，有业绩是具备许可的一个前提条件，但是又违反了法律规定的无资质不得承揽业务的规定。又比如，建设部规定的勘察设计丙级、施工企业三级资质标准，要求的从业专职人员不仅过多(有的专业要求各类技术人员多达50人)，实际上逼迫企业造假，一个小公司是养不起这么多人的。行政许可实施条件的不明确和不科学，成为一些单位和个人权力“寻租”和腐败的根源。
(三)行政许可环节过多，手续繁杂，层层审查，期限较长。
相同性质的工作分散在不同部门，导致建设领域行政许可环节过多，层层审查，行政相对人在不同部门之间来回跑路，并在每一个环节都要提交繁杂的手续，造成申请人苦不堪言。例如，单体楼设计从方案到施工图，建设单位不仅必须在规划部门和建委之间来回奔波，而且还必须在人防、消防和防雷等部门层层审查过关。许可环节过多、手续繁杂、层层审查的结果是，任何一个项目从取得土地到办完施工许可证一般要经过10多个部门审批，盖50多个公章，根据业务流程至少需要340个工作日(还不含办理拆迁的时间)才能完成前前后后的行政许可， 如果加上申请人申请材料的准备、修改等工作占用的时间，所需工作时间大概需要450~500个工作日。也就是说，一个项目从取得土地到办完施工许可证需要1年半到两年左右的时间。
(四)建设行政许可中存在政事不分、政企不分的问题，以至于出现新的权力“寻租”行为。
有的单位领导在事业、企业兼职，有的单位没有按要求办理企业脱钩改制工作，与所办事业单位和企业有着直接的隶属关系，尤其是一部分中介机构与行政机关有着千丝万缕的联系，管理机关角色混淆，既是“裁判员”，又是“运动员”，执法不公也就在所难免。正是在这种角色不清的状况下，一些检验、检测、检疫、鉴定等可以引入市场竞争机制的中介服务，由于部分行政机关只承认某一家服务机构的成果或者只许可一家服务机构存在，中介机构成了垄断，通过中介机构成了部分行政机关“寻租”的新途径。
(五)建设领域行政重许可轻监管的流弊尚未得到根本转变，对许可事项在实施过程中缺乏公开有效的监督机制。
市、区建设主管部门，都不同程度地存在重许可、轻监督，只许可、不监督的问题，有的也不知道怎样进行有效监督。有的同志认为管理就是审批发证，审批前层层设卡，审批后放任自流，事前审查与事后监督脱节，使得设立行政许可的目的难以实现。各级建设部门大量的精力都放在办公室“许可”上，而老百姓关于房屋质量和房屋拆迁的投诉却少有问津，造成被拆迁户大量上访，给社会增加了不稳定因素，给上级行政机关也增加了工作负担和压力。
二、成因分析
(一)政府改革过程中职能转变未到位，导致建设行政领域审批过多，并存在着审批与监督关系未理顺的问题。
按照中央有关政府改革的总体精神，适应市场经济的政府职能主要在经济调节、市场监管、社会管理和公共服务这四方面。由于政府职能转变未到位，政府仍然承担着许多市场主体能够自主决定的、市场竞争机制能够有效调节的、中介机构能够自律管理的、采取事后监督和社会监督能够解决的事项，从而导致行政审批的环节多、手续繁杂、事后监督和社会监督乏力。
(二)行政机关内部管理体制改革滞后，严重制约着建设行政审批改革的深化。
行政机关内部管理体制改革滞后表现在两方面：一是纵向管理层次过多，并且权力过分集中于上级机关;二是横向管理分工太细，块与块之间的协调配合难。前面所谈到的建设领域存在行政审批环节过多、手续繁杂、层层审查、期限较长等问题与上述两方面有着千丝万缕的关系。现有的行政机关内部管理体制提高了行政成本，降低了工作效率和为人民服务的水平。
(三)政府向社会分权不力，致使建设行政领域仍然存在政事不分、政府与中介机构不分的现象。
近年来，建设行政领域按照中央的要求，实行政府部门与事业单位分离、政府与中介机构脱钩，由于在政府向社会分权的具体目标不明确和改革的惯性使然，当前，许多事业单位和中介机构仍然隶属于政府行政部门。一些行政主管部门要求客户必须到指定的事业单位或中介机构办理检验、检测、检疫、鉴定和专家评审等手续，否则不予承认;有的行政管理部门甚至将行政职能转化为有偿的中介服务，为寻租和腐败提供滋生的土壤。
(四)法治理念在建设行政的立法和法的实施过程中未获得应有的地位，行政审批中合法不合理和既不合法也不合理的现象还大量存在。
法治理念的基本要求是具有最高权威的法律，不仅反映与人类社会发展相适应的公平、公正的理性精神，而且应当体现以人为本和全面协调可持续发展的理念，从而使全社会对良好的法律和制度认同并得到普遍遵守是。正是这些精神和理念在建设行政领域的立法和法的实施过程中未获得应有的地位，一些行政部门认为只要行政管理有法律、法规、规章和规范性文件为依据就是依法行政，不问合理与否，合法与否。对合法不合理的审批，只要对部门有利，坚持之;对既不合法也不合理的审批，容忍之。长此以往，健身领域行政审批积弊难返，到了不得不改的地步。
(五)缺乏对建设领域行政审批运行机制改革方案的整体设计，各部门在各自的审批环节中各自为政。
近些年来，特别是行政许可法颁行以来，广州市建设行政领域各部门在各自的职权范围内按照《行政许可法》的要求探索改革的路子，但由于缺乏审批改革方案的整体设计，部门不仅没有改革的压力和动力，而且改革方案的协调性较差，致使部门改革的目标不明确或者目标难以实现。
第二部分改革设计方案
为创建适应社会主义市场经济、促进经济社会全面发展和人民满意的法治政府、责任政府、服务型政府，进一步转变政府职能，提高行政效能，降低行政成本和社会成本，改善发展环境，根据国务院行政审批制度改革精神和省委、省政府推进行政审批制度改革的要求，结合建设领域行政许可、非许可类审批、非许可审批类备案(以下统称行政审批)的运行机制和工作实际，制定本方案。
一、改革总体思路
根据《行政许可法》的规定和国务院行政审批制度改革要求，结合建设领域行政审批传统上存在立项、规划、用地、设计、验收五大基本环节的实际情况，按照同质归并原理，将具有同样特征的审批归并到同一部门，即将土地整体利用环节有关原属于国土部门审批的事项和规划部门所进行的规划审批事项归并到一个部门(名称可以暂定为国土与规划局)行使，将单项工程设计环节有关原属于规划部门所进行的规划审批和验收与建委审批的事项归并到建委行使，因此，传统上存在的立项、规划、用地、设计、验收五大基本环节就可以变为由三个部门承担任务，同时可以解决长期以来在国土与规划部门存在的审批内容互为条件的问题，也可以将原来串联的工作改为并联方式，从而在工作流程上原来截然分开的五大环节在用地与规划上变得更为紧密，建设领域的行政审批就变成立项、用地与规划、设计、验收四大环节。在此基础上，按照分类试点、先易后难、有序推进的原则，解决审批缺乏法律依据、程序混乱、环节过多、手续繁杂、层层审查、期限较长以及对中介服务机构影响审批等问题。因此，改革方案紧紧围绕这些问题进行改革设计。通过施行“四大环节有限并联(合并)审批”、简化审批程序、缩短审批时限、强化审批责任等措施，有重点、有步骤地推进建设领域行政审批制度改革，努力提高行政审批工作的质量和效率，促进经济社会全面、协调和可持续发展。
二、改革步骤
第一阶段在市级有关部门进行“四大环节有限并联(合并)审批”改革试点。试点期间，重点探索并联审批的运行机制和“一站式办公”的有效模式，检验主协办审批、限时工作制等改革措施的实际效果。
试点期间，各区可根据本地区的实际情况，结合行政审批服务大厅的工作机制，参照本方案的有关规定，自主探索建设领域并联审批改革(市国土与规划局的各分局按照本方案的规定实施并联审批以及本方案对有关问题另有要求的除外)。
第二阶段，在第一阶段试点的基础上，由市人民政府组织有关部门总结改革经验，研究进一步推进建设领域行政审批制度改革的有关问题。
三、试点范围
(一)试点的牵头部门(以下简称牵头部门)：市发展改革委、市国土与规划局、市建委。
(二)试点的建设项目。
除本方案未纳入试点范围的所有建筑工程和市政基础设施工程(具体范围由牵头部门在配套制定的改革试点实施办法中予以明确)。
试点期间，下列建设项目暂不纳入试点范围：
1?交通(铁路、公路、水运、航空、管线)、水利、电力(含电源和电网)、矿山等建设工程。
2?抢险救灾工程、临时性建筑工程、农村村民和城镇居民自建住宅工程等适用简易审批程序的建设工程。
(三)试点的环节：建设项目立项、用地与规划、设计、验收四大基本环节。
(四)试点涉及的行政审批。
1?牵头部门实施的涉及建筑工程和市政基础设施工程建造的主要合法行政审批(其中部分无并联项目的行政审批和中介服务机构影响审批的服务行为，为保证基本建设程序的完整性和提高行政效能，仍一并纳入试点范围予以统筹考虑)。
2?与上述行政审批相关联的合法行政审批。
以上行政审批共计56项，涉及16个部门，具体项目见本方案附件1：《纳入改革试点范围的行政审批项目表》(以下简称《项目表》)。
为保证改革稳步推进，试点期间，下列行政审批暂不纳入改革范围，原则上仍按现行审批机制实施。
1?有关建设项目招投标活动的行政审批。
2?有关建设领域企业、个人资质、资格类的行政审批(含企业安全生产许可证)。
3?未列入《项目表》的建设领域其他合法行政审批。
四、试点内容
(一)实行“四大环节有限并联(合并)审批”。
由市发展改革委牵头立项环节，市国土与规划局牵头用地与规划环节，市建委牵头建设工程设计和验收环节，对列入《项目表》的行政审批实行“四大环节有限并联(合并)审批”，具体方案如下。
1?立项环节。
(1)可行性研究报告审批(限政府投资项目)、企业投资项目核准(限依法需要核准的建设项目)并联：
①环境影响评价文件审批(其中涉及水土保持需编制环境影响报告书的建设项目，环境影响报告书中必须有经行政部门审查同意的水土保持方案)。
②建设用地预审(已在选址阶段取得用地预审手续和以招、拍、挂方式取得国有土地使用权进行建设的项目除外;如属于国家、省批准权限，市土地行政主管部门出具的初审意见为肯定性的，该初审意见可以作为核发《建设用地规划许可证》的依据，但建设单位在取得《建设项目用地预审意见》后5日内补交该文件;未补交的，土地行政主管部门不得办理用地审批手续)。
申请人在取得建设工程选址意见书后，方可申请可行性研究报告审批和企业投资项目核准。
建设项目依法不需要投资行政主管部门审批、核准的，申请人应自行到土地行政主管部门办理用地预审手续，但已在选址阶段取得用地预审手续的除外。
(2)市发展改革委在审批政府投资项目时，可根据建设项目的具体情况，合并审批项目建议书与可行性研究报告。
(3)总投资概算审批(限政府投资项目)无并联项目，按现行审批机制实施。
2?用地与规划环节。
(1)权属调查。
建设项目涉及征地拆迁的，建设单位应及时进行征地拆迁方案摸查并形成调查报告。区国土与规划部门应当在受理建设单位对拟征地权属、地类、面积及地上附着物权属、种类、数量等调查申请之日起15日内登记确认完毕;对涉及大面积征地的工程，登记确认时间可以延长5日。
受建设单位委托的测绘单位应当及时完成土地勘测定界工作，并在完成上述工作后5日内出具《土地勘测定界技术报告书》。
(2)建设工程选址意见书审批并联。
①消防安全审查(限经批准的规划中未明确的易燃易爆项目)。
②国家安全审查(限位于党、政、军重要机关和要害部门周边的建设项目)。
建设工程选址意见书审批合并：
①地质灾害危险性评估审查(限经批准的规划中未作场地地质灾害评估的区域内的建设项目和已作区域性评估中属地质灾害易发区内的建设项目)。
②建设用地预审(限需新征集体土地的建设项目)。
(3)建设用地规划许可无并联项目，建设单位凭国土与规划主管部门核发的建设项目用地预审意见通知，提出建设用地规划许可申请，国土与规划行政主管部门自受理申请之日起5日内核发建设用地规划许可证并提供规划设计条件。如属于国家、省批准权限，市土地行政主管部门出具的初审意见为肯定性的，该初审意见可以作为核发《建设用地规划许可证》的依据，但建设单位在取得《建设项目用地预审意见》后5日内补交该文件;未补交的，土地行政主管部门不得办理用地审批手续。
(4)单独选址项目新增建设用地审批、国有土地使用权划拨审批、协议出让国有土地使用权审批(以下统称建设用地审批)合并压覆矿产资源审查(限建设工厂、大型建筑物或建筑群)。
建设单位在取得投资行政主管部门审批、核准手续(限依法需要审批、核准的建设项目)和建设用地规划许可证后，方可申请建设用地审批。
(5)商业、旅游、娱乐、商品住宅和加油(汽)站等各类经营性用地，以及非经营性用途的国有土地在供地计划公布后同宗地有两个及以上意向用地者的，采用招、拍、挂方式出让国有土地使用权，具体实施办法、程序由市国土与规划局在配套制定的改革试点实施办法中依法予以明确。
建设单位以招、拍、挂方式取得国有土地使用权进行建设的，不进行地质灾害危险性评估审查和压覆矿产资源审查。
(6)城市房屋拆迁许可无并联项目，国土与规划主管部门按现行审批条件受理后应在10日内核发城市房屋拆迁许可证。
建设单位在取得建设用地规划许可证、建设用地审批等手续后，方可申请城市房屋拆迁许可，但国有土地储备整治项目除外。
(7)建设项目修建性详细规划设计审批无并联项目，用地与规划主管部门按现行审批条件受理并审查合格后，应在10日内核发批准文件。
建设项目依法需要投资行政主管部门审批、核准的，建设单位应在取得审批、核准手续后，方可申请建设项目修建性详细规划设计审批。
(8)以招、拍、挂方式取得国有土地使用权进行建设的，申请人凭国有土地使用权出让合同直接领取选址意见书和建设用地规划许可证，但仍应向国土与规划行政主管部门申请规划设计方案审查，其中建设项目依法需要投资行政主管部门审批、核准的，还应先申请可行性研究报告审批或企业投资项目核准;在上述过程中，可行性研究报告审批、企业投资项目核准、规划设计方案审查仍按规定实行并联审批。
4?设计环节。
(1)建设项目设计方案审批并联。
①建设项目涉及消防事项的审查。
②建设项目涉及市政园林绿地指标事项的审查(其中市政公用设施安全事项的审查限危及市政公用设施安全的建设项目)。
③规划设计方案市政部门审查(限重大市政公用建设工程)。
④建设项目涉及公共安全事项的审查。
⑤建设项目涉及国家安全事项的审查(限涉及国家安全事项的建设项目)。
⑥建设项目涉及机场空域安全管理事项的审查(限机场规划用地范围、机场净空保护范围内危及飞行安全的建设项目)。
⑦建设项目涉及河道管理事项的审查(限河道管理范围内的建设项目，审批涉江、河、海工程建设方案)。
⑧建设项目涉及文物保护事项的审查(限需原址保护的建设项目和在文物保护单位保护范围、建设控制地带内进行的建设项目)。
⑨建设项目涉及无线电管理事项的审查(限总体规划确定的微波通廊、大型地球站、大型无线电收发信台站、广播电视发射塔等建设项目)。
⑩建设项目涉及电力设施保护事项的审查(限在已建、在建电力设施保护范围和保护区内进行建设的工程以及在法律、法规规定与电力设施应保持足够距离的范围内建设易燃易爆、通讯设施、军事设施、机场、领(导)航台、污染源等工程)。
使用港口岸线审批(限需使用港口岸线的建设项目)。
环境影响评价文件审批(限立项环节未审批、核准的项目;已审批、核准的，提交审批、核准文件)。
建设项目依法需要投资行政主管部门审批、核准的，建设单位应在取得审批、核准手续后，方可申请建设项目设计方案审批。
(2)建设项目初步设计审批(限政府投资项目以及非政府投资项目中的大、中型建设工程)并联。
①建设项目消防初步设计审查。
②建设项目防雷装置初步设计审查(限符合国家气象局令第11号第4条规定范围的建设项目)。
③建设项目防空地下室初步设计审查(限民用建筑)。
④市政环境卫生项目初步设计审查(限市政环境卫生项目)。
⑤建设项目涉及跨江河、跨越(穿越)公路或者与公路接口等事项的初步设计审查(限涉及跨江河、跨越(穿越)公路或者与公路接口的建设项目)。
⑥建设项目涉及节能事项的审查。
大、中型建设工程的范围按照国务院建设行政主管部门的有关规定执行。
试点阶段，全市范围内停止实施建设项目环境保护初步设计审查、建设项目涉及国家安全事项的初步设计审查、建设项目涉及河道、港口管理事项的初步设计审查。
试点期间，全市范围内技术复杂的小型建设工程的初步设计，除政府投资项目仍实行审批外，其余改为由建设单位向建设行政主管部门备案。
建设项目按照本方案的规定不需要办理初步设计审批、备案手续的，建设单位可直接进行施工图设计。
在规划设计方案审查合格后，建设单位方可进行建设项目初步设计。在初步设计审批阶段，因情况特殊，需要调整经批准的规划设计方案强制性要求的，建设行政主管部门应征得同级规划行政主管部门的书面同意;规划行政主管部门应自收到建设行政主管部门书面调整建议之日起的5日回复同意或不同意的意见，逾期不回复的，视为同意。
(3)建设单位在取得初步设计审批手续后(限政府投资项目以及非政府投资项目中的大、中型建设工程)，方可进行施工图设计。
建设项目施工图由建设行政主管部门认定的施工图审查机构按照国务院建设行政主管部门的有关规定进行审查，行政部门不再审批施工图(建设项目消防施工图审核、建设项目防雷装置施工图设计审核等各种有关施工图的行政审批不再实施)。
(4)建设工程规划许可无并联项目，建设单位取得《建设用地规划许可证》且规划验线合格后，建设主管部门在受理建设单位申请之日起5日内审批核发《建设工程规划许可证》。接受建设单位委托开展规划放线、验线工作的有关单位，应当在接受委托后5日内完成规划放线、验线工作，如因特殊情况需要延期的，可以延长5日;否则，建设单位有权另行委托规划放线、验线单位。
(5)建设工程施工许可无并联项目，建设行政主管部门按照法律、行政法规规定的实施条件受理后在10日内核发建设工程施工许可证。
申请人在取得建设工程规划许可证、施工图审查合格报告后，方可申请建设工程施工许可。
4?验收环节。
建设工程竣工验收备案并联。
(1)建设项目规划验收。
(2)建设项目消防验收。
(3)建设项目环保验收或环保预验收。
申请人应在建设工程竣工验收合格后，方可申请竣工验收备案。
工程(含子单位工程)竣工验收合格和以上3项专项验收合格的，建设行政主管部门应当办理竣工验收备案手续(工程竣工验收不合格或以上3项专项验收之一不合格的，建设行政主管部门不得办理竣工验收备案手续)。
在本阶段并联环保预验收的，建设单位在取得竣工验收备案手续后，还应按照国家规定的期限和程序向环保行政主管部门申请环保正式验收。
建设项目涉及国家安全事项的验收(限涉及国家安全事项的建设项目)、建设项目防空地下室验收(限配套建有防空地下室的建设项目)、建设项目涉及河道管理事项的验收(限河道管理范围内的建设项目)、建设项目防雷装置验收(限符合国家气象局令第11号第4条规定范围的建设项目)、市政环境卫生项目验收(限市政环境卫生项目)、建设项目城建档案验收等6项专项验收按有关规定单独实施，不影响申请人申请工程竣工验收备案以及建设行政主管部门办理竣工验收备案手续。
以上并联项目后面括号中的内容为协办事项涉及的建设项目范围(具体范围由主办部门商协办部门予以事先明确，并作为主办部门在主协办工作中统一确定协办部门的标准)，未加注括号的，协办事项涉及的建设项目范围与主办事项相同。
(二)推行主协办工作制度。
根据《行政许可法》有关统一办理的规定，以牵头部门为主办部门，以实施被并联项目的相关部门为协办部门，按照“统一受理、分头审批、限时完成、集中回复”的原则，通过推行主协办工作制度，保证并联审批有效实施。基本规定如下：
1?接件阶段。主办部门根据建设项目的具体情况统一确定协办部门(主办部门认为有必要的，也可要求同级协办部门参与确定工作);因确定协办部门失误产生的相关责任，由主办部门、参与确定工作的同级协办部门承担(申请材料不真实全面地反映情况的除外)。
2?受理阶段。主办部门负责统一审查主办部门、协办部门所需全部申请材料是否齐全和符合法定形式(主办部门认为有必要的，也可要求同级协办部门参与审查工作)。
建设单位提交的申请材料不齐全或者不符合法定形式的，主办部门应当在统一接件之日起的3日内以书面方式一次告知建设单位需要补正的全部内容，逾期不告知的，自收到申请材料之日起即视为统一受理;建设单位提交的申请材料齐全和符合法定形式后，由主办部门做出统一受理的决定，同时向建设单位出具统一受理的书面凭证(书面凭证应加盖本行政机关专用印章和注明统一受理的日期)。
主办部门应指派熟悉业务的人员审查申请材料，除以书面方式一次告知申请人需要补正的全部内容外，主办部门不得要求建设单位补正其他申请材料。
3?材料移送阶段。主办部门应在做出统一受理决定的当日或次日通知同级协办部门领取审批材料;同级协办部门应在接到通知的当日派人到主办部门领取审批材料(情况特殊的，也可派人于次日领取审批材料)，并按照主办部门的规定办理领取审批材料的有关手续。
主办部门、同级协办部门应指定专门的机构和人员负责相互之间的工作衔接。
同级协办部门领取审批材料后，应根据本系统上、下级的审批权限，及时确定自己是否有审批权，如无审批权，应自领取审批材料之日起的2日内，向有审批权的协办部门(即本部门的上级或下级对口部门)移交审批材料并将有关情况告知主办部门。(注：同级协办部门、有审批权的协办部门在本方案中统称协办部门)
在审批过程中，协办部门不得中止审批，不得要求申请人申请其他审批事项。
4?审查决定阶段。
(1)协办部门应在规定的审批期限内选择“同意”、“不同意”、“需转报上级机关批准”三种审批意见中的一种回复主办部门(应同时加盖本行政机关公章)。
协办部门回复“同意”的审批意见涉及缴费、领证的，可附缴费、领证的具体金额和方式，涉及有特殊要求的，可附具体要求;回复“不同意”的审批意见应附不同意的理由。
协办部门回复“不同意”的审批意见不附理由的，以及回复规定的三种审批意见之外审批意见的，视为协办部门未回复审批意见。自主办部门催告之日起超过5日仍不回复的，视为协办部门同意协办事项，因此产生的相关责任由协办部门承担。
(2)在协办部门的审批期限内(确定的协办部门已全部回复审批意见的除外)，主办部门不得批准主办事项。
在协办部门回复审批意见前，主办部门已决定不批准主办事项的，应立即通知协办部门终止审批。
(3)协办部门在规定的审批期限内未回复审批意见的，主办部门可根据具体情况决定继续办理或中止审批主办事项，因此产生的相关责任由协办部门承担;决定中止审批的，主办部门应立即催告协办部门回复审批意见，自催告之日起超过5日仍不回复的，视为协办部门同意协办事项，因此产生的相关责任由协办部门承担。
(4)协办部门回复“同意”的审批意见附缴费、领证的，主办部门在批准主办事项的同时，应转告申请人按照协办部门的规定缴费、领证。
主办部门可会同协办部门按照财政部门的规定制定统一的缴费、领证办法，由主办部门代协办部门统一收费、颁证。
(5)立项、规划、设计环节，协办部门回复“不同意”的审批意见(附理由)的，主办部门可根据具体情况决定批准、不批准或者中止审批主办事项。
验收环节，协办部门回复“不同意”的审批意见(附理由)的，主办部门应当做出不予备案或者中止备案的决定，只有在协办部门最终回复“同意”的审批意见后，方可办理备案手续，但协办部门在规定的审批期限内未回复审批意见的除外。
立项、规划、设计环节，协办部门回复“不同意”的审批意见(附理由)但主办部门认为可以批准主办事项的，主办部门应自批准之日起5日内以公函方式向协办部门说明理由，因不采纳协办部门的审批意见产生的相关责任由主办部门承担。
立项、规划、设计环节，协办部门回复“不同意”的审批意见(附理由)，主办部门以此为由决定不批准或中止审批主办事项所产生的相关责任由协办部门承担。
(6)协办部门回复“需转报上级机关批准”的审批意见的，主办部门应当立即做出中止审批的决定，原则上应在上级机关完成审批后再决定是否批准主办事项。
5?送达阶段。主办部门自决定书制作完成之日起3日内必须采取一定形式通知建设单位领取决定书。
(三)加快“一站式办公”。
主办部门可利用现有办公条件(市规划局、国土局各分局可利用所在区行政审批服务大厅)，要求同级协办部门派人进驻，负责接件、出件、收费、颁证以及工作衔接等事务，进一步提高主协办工作的效率。
主办部门提出要求的，同级协办部门应从本部门选派熟悉业务的人员进驻，进驻人员应具有参与确定协办部门以及审查本部门申请材料是否齐全和符合法定形式的资格和能力。
同级协办部门可定期轮换进驻人员，轮换的周期应不短于6个月。
进驻人员的工作由主办部门负责统一管理，进驻人员应参加主办部门组织的与并联审批有关的业务学习和培训。
(四)缩短审批时间。
为缩短审批时间，对审批期限作如下规定。
1?并联审批的期限。
(1)主办部门的审批期限。
主办部门应自统一受理之日起的20日内完成主办事项的审批、备案(协办部门按照本方案的规定延长5日回复审批意见的，主办部门的审批、备案时限相应顺延);除竣工验收备案不得延长备案期限外，因建设项目重大、复杂，难以在上述工作日内完成审批的，经本部门负责人批准，主办部门可以延长5日完成审批(在政府投资项目可行性研究报告审批过程中，投资行政主管部门可根据实际情况，在上述5日的基础上再适当延长审批期限)。
主办部门就主办事项做出不准予决定的，应向建设单位说明理由。
在企业投资项目核准阶段，建设单位如把握不准核准条件，可先提交项目申请报告供主办部门预审(本阶段的预审属主办部门提供的服务性措施，是否预审由申请人自主决定)，由主办部门在5日内出具合格、需要修改或项目不可能被核准的预审意见(需要修改项目申请报告的，主办部门同时告知建设单位需要修改的全部内容，建设单位可按照主办部门的要求进行修改并达到预审合格的标准);预审合格后，再按照本方案的规定统一接件、统一受理。
在规划设计方案审查、初步设计审批阶段，建设单位应先提交规划设计方案图纸或初步设计图纸供主办部门预审(如需投资行政主管部门审批、核准的，应同时提请该部门预审)，主办部门应在10日内出具合格或需要修改的预审意见(需要修改设计图纸的，主办部门应同时告知建设单位需要修改的全部内容，建设单位应按照主办部门的要求进行修改并达到预审合格的标准);预审合格后，再按照本方案的规定统一接件、统一受理。
统一受理后，出现下列情形之一的，由主办部门做出中止审批的决定，所需时间不计算在主办事项的审批时限内，主办部门应将相关情况和所需时间告知建设单位：
①审批主办事项需要听证、检验(含放线)、检测(含技术经济指标验算)、鉴定、专家评审、中介机构评估(评价、咨询)、申请人修改项目可行性研究报告(项目申请报告)和设计图纸、提请规划委员会审议、报请市人民政府审查的。
②主办事项、协办事项需转报上级机关批准的。
③协办部门回复“不同意”的审批意见(附理由)，主办部门认为有必要做有关协调工作或者需要申请人根据协办部门提出的理由对申请事项作适当调整，以取得协办部门同意的(在此种情形下中止审批的最长期限不得超过15日)。
④协办部门超过规定期限未回复审批意见，主办部门认为有必要中止审批的(在此种情形下中止审批的最长期限不得超过10日)。
⑤在初步设计审批阶段，因情况特殊，需要调整经批准的规划设计方案强制性要求，建设行政主管部门征求规划行政主管部门书面意见的。
(2)协办部门的审批期限。
自与主办部门同级的协办部门领取审批材料之日起的10日内，有审批权的协办部门应向主办部门回复审批意见，因情况特殊，难以在10日内回复的，经本部门负责人批准，可以延长5日回复审批意见，但应在10日届满前将延长期限的情况以书面方式(或其传真件)告知主办部门，主办部门的审批时限相应顺延。
在审批过程中，协办部门不得以主办部门中止审批主办事项为由延长自己的审批期限。
为保证审批意见回复的即时性，路途较远的，有审批权的协办部门可在规定的期限内向主办部门回复审批意见的传真件，事后再补送原件。
2?合并审批的期限。
(1)可行性研究报告审批与项目建议书审批合并的，合并审批的期限为可行性研究报告审批的期限。
(2)建设用地审批与压覆矿产资源审查合并的，合并审批的期限为建设用地审批的期限。
(3)建设工程选址意见书审批与地质灾害危险性评估审查、建设用地预审合并的，合并审批的期限为建设工程选址意见书审批的期限。
3?单独审批的期限。
对总投资概算审批、建设用地规划许可、城市房屋拆迁许可、建设工程规划许可、建设工程施工许可等未实行并联的审批项目，凡本方案对审批期限有规定的，按有关规定执行;本方案未规定的，审批部门应严格按照《行政许可法》规定的期限实施审批，并尽可能提前完成审批工作。
五、保障措施
(一)组织保障。
成立包括市政府办公厅、市监察局、市政府法制办和试点改革部门组成的广州城市建设协调办公室(以下简称“城建协调办”)，办公室设市监察局，具体负责建设项目行政审批的监督检查、自己或提请市人民政府纠正违法审批行为，定期向市政府报告审批中存在的问题。
(二)配套制度。
为实行“四大环节有限并联(合并)审批”、推行主协办工作制度和限时审批等改革内容的贯彻实施，建立如下相关制度和机制：
1?建立建设行政领域行政审批协调会制度。对涉及建设项目的重大事项或难以解决的审批问题，由“城建协调办”牵头召开审批协调会议进行协调。各审批部门必须按本规定参加各类协调会、会审会，不得无故缺席。
2?建立建设项目监督检查制度。在并联审批和主协办工作制度实施过程中，对拒不执行本方案的规定致使并联审批不能有效实施的、违反本方案的规定擅自增加并联项目和公示以外的实施条件造成不良社会影响以及相对人提起行政复议和行政诉讼后行政决定被撤销的，“城建协调办”要加强监督检查并及时向市人民政府报告，提请市人民政府采取纠正措施。
3? 建立建设项目行政审批责任追究制度。“城建协调办”对具有下列情形之一的，应依照《行政许可法》和《广州市行政机关行政过错行为责任追究办法(试行)》的规定，提请市人民政府追究有关部门行政首长及其直接责任人员的行政法律责任：
(1)行政机关不按本方案有关并联审批和主协办工作制度的规定对建设单位的申请接件、受理、移送材料、审查决定和送达决定书的。
(2)行政机关及其工作人员不按本方案有关审批期限的规定完成审批的。
(3)行政机关对建设项目审批设定依据、审批条件、收费项目及依据(包括主办部门和协办部门的项目)、所需申请材料(包括主办部门和协办部门所需的全部申请材料)、申请书示范文本等不公开的。
(4)违反本方案的规定擅自增加并联项目和公示以外的实施条件造成不良社会影响的。
行政机关及其工作人员直接指定或者仅确定一家中介服务机构给建设单位提供服务的，城建协调办有权督促工商行政管理部门依《反不正当竞争法》的规定追究行政机关及其工作人员的法律责任。
4?建立中介服务机构竞争机制。在建设项目立项、用地、规划、设计和验收等审批环节中，严禁行政机关及其工作人员直接指定或者仅确定一家中介服务机构在特定地域内提供中介服务。凡是具备条件的机构，均可参加业务竞争。
(三)配套实施办法。
授权市发展改革委、市国土与规划局、市建委按照本方案的规定，配套制定四大环节并联(合并)审批改革试点的实施办法，对本部门主办事项的实施条件、涉及的建设项目范围、主协办工作的具体操作办法等予以明确，于某年某月某日前报市人民政府备案。
市级协办部门应根据本方案和主办部门制定的改革试点实施办法，配套制定本部门实施审批的具体办法，对协办事项的实施条件、需转报上级机关批准的建设项目范围以及市、区的审批权限等予以依法明确，于某年某月某日前送主办部门审查后出台。
试点期间，因法律、法规变动和实际情况发生变化，需要增加或者减少并联项目的，由有关牵头部门拟定调整方案报市人民政府核准;有关部门起草地方性法规和政府规章，涉及试点内容的，应充分征求有关牵头部门的意见。
(四)推进政务公开。
各主办部门应组织同级协办部门，在?年?月?日前对实施并联审批所需的申请材料进行一次全面清理，按照精简、规范、便民的原则，尽力简化不必要的申请材料，并由各主办部门在?年?月?日前将并联审批的实施条件、涉及的建设项目范围、涉及的审批项目及附带收费项目(包括主办部门和协办部门的项目)、所需的申请材料(包括主办部门和协办部门所需的全部申请材料)、申请书示范文本、办理期限等在办公场所和政府网站向社会统一公示，方便企业和群众查询，接受各界监督。
在主协办工作中，每一个协办部门需要建设单位提供的审批材料不得超过一式两份，设计图纸等少数重要材料可要求建设单位附软盘(光盘);需转报上级机关批准的，在主办部门做出中止审批的决定后，有关协办部门可要求建设单位另行补充适当的申请材料。
协办部门所需申请材料有固定格式的，应将格式文本批量存放于主办部门的接件窗口，方便建设单位领取和填写。
在并联审批中，主办部门、协办部门不得增加公示以外的实施条件;建设单位要求主办部门、协办部门对审批事项予以说明、解释的，有关部门必须说明、解释，并提供准确、可靠的信息。
有关部门应在清理并联审批相关事项的同时，对本部门未实行并联的审批项目也进行一次全面清理，并严格按照《行政许可法》的规定实行政务公开。
(五)探索网上审批。
按照自愿、合法的原则，由主办部门会同市信息产业局等有关部门，在现有政府网络体系及各有关部门网络体系的基础上，结合并联审批改革试点，探索建立“建设项目网上审批系统”，进一步创新审批方式，提高审批效率。
网上审批系统可按照“外网在线服务和内网办公审批”两个平台的模式建立，并逐步实现与各区行政审批服务大厅计算机网络系统和应用系统连接。
市信息产业局负责牵头根据需求组织制定网上审批系统及平台的总体规划，组织建设方案评审，推进信息共享、互联审批、协同办公以及安全保障体系设计，对网上审批系统建设过程进行监督，保证尽快实现外网网上法律政策咨询、办理状态查询、表格下载、网上接件、网上受理等功能，内网实现“统一调度、统一交换、数据共享、统一监控”等功能，从而实现政府各部门之间的网上审批和联合审批。
六、附则
(一)凡属于《广州市重点项目报批绿色通道若干规定(暂行)》所规定的重点项目，涉及试点改革部门职权范围的审批事项，仍然实行“四大环节有限并联(合并)审批”和推行主协办工作制度，有关审批期限按《广州市重点项目报批绿色通道若干规定(暂行)》的规定执行。
(二)试点期间，因实施并联审批和推行主协办工作制度产生的行政复议、行政诉讼问题，建设单位应以具有过错的行政机关为被申请人或被告人。
(三)试点期间，我市行政机关的有关规定与本方案不一致的，以本方案的规定为准。
(四)本方案中的“日”是指工作日，“建设单位”包括代建单位。
(五)本方案自某年某月某日起施行。
附件1：
纳入改革试点范围的行政审批项目表
序号审批(备案)项目改革措施部门
1项目建议书审批(限政府投资项目)合并审批或单独审批
2可行性研究报告审批(限政府投资项目)牵头并联审批
3总投资概算审批(限政府投资项目)单独审批
4企业投资项目核准(限依法需要核准的建设项目)牵头并联审批
5企业投资项目备案(限依法不需要办理审批、核准手续的建设项目)单独审批发改委
6建设用地预审立项、用地与规划环节并联审批
7建设工程选址意见通知书用地与规划环节牵头并联审批
8建设用地规划许可证单独审批
9修建性详细规划设计审查单独实施
10单独选址项目新增建设用地审批合并审批
11国有土地使用权划拨审批合并审批
12协议出让国有土地使用权审批合并审批
13以招、拍、挂方式出让国有土地使用权审批单独审批
14城市房屋拆迁许可单独审批
15地质灾害危险性评估审查规划环节并联审批国土与
规划
续上表
序号审批(备案)项目改革措施部门
16压覆矿产资源审查用地环节合并审批
17国有土地使用权转让审批单独审批
18建设项目设计方案审查牵头并联审批
19初步设计审批(限政府投资项目以及非政府投资项目中的大型建设工程)设计环节并联审批
20建设项目涉及节能材料的审查设计环节并联审批
21经济适用住房项目审批单独审批
22超限高层建筑工程抗震设防审批单独审批
23房地产开发项目联建备案单独实施
24建设工程规划许可证单独实施
25建设工程施工许可单独实施
26房地产开发项目转让审批单独审批
27建设项目城建档案验收单独实施
28竣工验收备案(包括规划验收)牵头并联办理
国土与
规划
29环境影响评价文件审批立项、用地与规划环节并联审批
30环保预审查用地与规划环节并联审批
31建设项目环保初步设计审查停止实施
32建设项目环保验收或环保预验收验收环节并联审批环保
33水土保持方案审查在环境影响报告书中依法统筹解决
34建设项目涉及河道管理事项的审查(限河道管理范围内的建设项目，审批涉江、河、海工程建设方案)设计环节并联审批
35建设项目涉及河道管理事项的初步设计审查停止实施
36建设项目涉及河道管理事项的验收单独实施水利
37建设项目涉及消防事项的审查设计环节并联审批
38选址消防安全审查用地与规划环节并联审批
39建设项目消防初步设计审查设计环节并联审批
40建设项目消防验收验收环节并联审批消防
41规划设计方案市政部门审查(限重大市政公用建设工程)设计环节并联审批
42建设项目涉及园林绿地指标、市政公用设施安全事项的审查设计环节并联审批
43市政环境卫生项目初步设计审查设计环节并联审批
44市政环境卫生项目验收单独实施市政
园林
45建设项目涉及防空地下室设置事项的审查停止实施
46建设项目防空地下室初步设计审查设计环节并联审批
47建设项目防空地下室验收单独实施人防
48建设项目选址涉及国家安全事项的审查用地与环节并联审批
49建设项目规划设计方案涉及国家安全事项的审查设计环节并联审批
50建设项目涉及国家安全事项的验收单独实施
51建设项目涉及国家安全事项的初步设计审查停止实施国家
安全
52建设项目涉及机场空域安全管理事项的审查设计环节并联审批机场
53建设项目涉及无线电管理事项的审查设计环节并联审批信息产业
54建设项目涉及文物保护事项的审查设计环节并联审批文物
55建设工程涉及防雷装置初步设计审查设计环节并联审批
56建设项目防雷装置验收单独实施气象
57建设项目涉及跨江(河、海)、跨越(穿越)公路或者与公路接口等事项的初步设计审查设计环节并联审批
58使用港口岸线审批设计环节并联审批交通
59建设项目涉及电力设施保护事项的审查设计环节并联审批电力公司
60建设项目涉及公共安全事项的审查设计环节并联审批公安
课题组成员：
负责人：郑传坤西南政法大学行政法学院院长、教授
成员：刘建西南政法大学法学院行政法专业研究生
易学智西南政法大学法学院行政法专业研究生
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