行政立法成本收益分析制度研究

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一、行政立法成本收益分析的功能定位

　　(一)行政立法成本收益分析的历史由来

　　1、历史背景

　　为准确把握行政立法成本收益分析的具体方法与模式，应首先了解这一思想与制度的来龙去脉和发展规律。只有在历史分析的视野中,我们才能既把握这一制度的普遍特征，又清楚认知到不同国情下这一制度的多元操作方法。

　　19世纪末20世纪初,以市场至上为核心特征的自由资本主义开始暴露其缺陷, 经济危机、资本垄断、通货膨胀、平民失业等大量社会问题喷涌而出，不仅严重阻碍经济的进一步发展, 并且日益威胁到社会秩序的稳定底线。面对可怕的“市场失灵”, 朝野上下开始重新审视政府的功能定位，试图通过政府的积极作为克服市场的缺陷。政府管制日益增多，政府规章数量与管制成本屡创历史新高，可以说达到了无以复加的地步。公允而论，当时的不少管制计划确实取得了良好效果,但也有为数不少的政府管制举措相当失败。对此，有学者评论道：“管制机构膨胀和管制过多过滥, 管制机构平均每年发布规章7000多个,平均每年的管制成本达6300多亿美元, 造成了市场的扭曲和低效率。”这一时期的政府管制立法，可以说是“无成本意识”的狂飙突进时代。

　　到了20世纪80年代,以美国、英国为代表的资本主义国家为改变经济“滞涨”导致的一系列问题，诸如政府开支过大、造成经济停滞、财政危机严重、福利制度走入困境、政府部门工作效率低下、公众对政府的不满越来越强烈等,掀起了一场“以政府绩效改革为基本方向, 以公众满意为衡量目标”的“政府再造”运动。这场运动的显著特点是, 强调政府绩效的公众评估, 尤其是公众对政府规制影响的成本收益评估, 以此改革政府作风, 重新塑造政府新形象。

　　从思想与学术背景上看，自20世纪70年代中期,新自由主义开始兴起,其中包括弗莱堡学派、现代货币学派、理性预期学派、供给学派等。张千帆：《宪政、法治与经济发展》，北京大学出版社2004年版，第155页。 新自由主义主张即使回不到原来的、政府干预扩展以前的状况, 也应该尽量保持一种小政府的状况, 尽量减少政府在公共领域的干预,以恢复市场的活力并提高经济效益。70年代中期以来,新自由主义成为西方国家制定经济政策的依据,普遍实施“放松管制”的改革运动。在美国,这一放松管制运动始于福特总统的任期,在卡特和里根总统的任期之内达到高潮。

　　在新自由主义思潮的引领下，经济分析法学成为政府行政立法成本收益分析的主要理论工具。20世纪60年代兴起的经济分析法学是现代西方国家一种重要的思想流派。经济分析法学的核心思想是:以“收益”——价值得以极大化的方式分配和使用资源,或者说是财富的最大化,是法律的根本宗旨。经济分析法学主张运用经济学的观点, 特别是微观经济学的观点,分析和评价法律制度的功能和效果,以实现经济收益最大化的目标改革和完善法律制度。在随后的几十年里，经济分析法学所采用的成本收益分析工具逐渐为西方政府的立法者(政策制定者)普遍采纳。

　　2、正式定型

　　宽泛的看，公共领域使用成本收益分析方法已有一百多年的历史，但作为一种立法评估制度真正成型却不过是最近几十年的事情。1844年，法国工程师J?杜普伊发表的《公共工程的效用计量》被认为是最早提出成本—收益分析思想的文献。1936年，美国大水利建设开始使用成本—收益分析方法。1950年,美国联邦河域委员会发表《河域项目经济分析的建议》,第一次把实用项目分析与福利经济学两个平行独立发展的学科结合起来。20世纪六七十年代,成本—收益分析方法被推广到各种民事和军用项目,如水利电力设施、交通工程、环境工程、教育卫生支出、公共福利以及国防、空间计划行等等, 至70年代开始成本—收益分析方法被用来评价与分析法律制度特别是行政管制的效果。

　　行政立法成本收益分析的制度化缘起于美国与欧洲。早在20世纪60年代,美国国会就通过立法加以规定:“行政部门提交的法律草案,须同时提出立法论证报告, 且经过成本收益比较分析程序并由联邦预算局审核, 方可提交国会通过”龚祥瑞：《美国行政法》(上册)，中国政法大学出版社1995年版，第84页。 美国104届国会上对以前的公法作了彻底的修正,成本与收益分析方法贯穿在任何一部公法中。美国许多州议会也明确规定:“凡是所立之法的实施将直接导致州财政支出或者收入的,均应提交该法的立法成本分析报告,凡是具有上列情形而未提交立法成本分析报告的, 议会有权不予审议或通过。”

　　除了国会立法对成本收益分析予以制度化确认和保障，美国历届总统都通过签署大量的行政命令,确保行政立法成本收益分析制度的法律效力。从福特、卡特、里根、克林顿都曾专门签发行政命令,要求行政管制机构实行成本与收益的管制改革。关于美国行政立法成本收益分析的详尽分析，可参见汪全胜：《美国行政立法的成本与收益评估探讨》，载《东南大学学报》(哲学社会科学学报)2006年第6期。 美国著名的宪法行政法学者、芝加哥大学法学院教授桑斯坦(Sunstein)，他在1996年评价美国有关管制法律的改革时认为，在立法上引入管制的成本—收益分析可能从根本上改变美国政府制度。周学荣：《论政府管制》，载《光明日报》，2004年4月20日。

　　特别值得指出的是，桑斯坦教授的建树反映出行政立法成本收益分析方法发展的最新理论趋势。他一反经济分析法学之主要代表波斯纳的主流理论，建构出行为主义经济分析法学(Behavioral Law and Economic)。他第一次将行为经济学全面用于法律分析，挑战了传统的“理性人”假设理论。 在过去20年间，社会科学研究往往建立在理性人可以做出充分理性选择的前提之下。但是，这个前提假设未必准确。事实上，人们并不总是像经济学家假定的那样“理性”。但这并不意味着人们的行为不可预测、随心所欲、无章可循，让社会科学家们无法捉摸。相反，这些特点是能够被描述、运用，有时甚至是可以被模型化的。[美]凯斯·R?桑斯坦：《行为法律经济学》，北京大学出版社2006年版。所以，通过一定的方式来刺激人们改变非理性而选择理性行为，则是获得高效率的一个良好路径。例如，在公共场所卫生间的小便斗前，人们小便时，往往会发生撒漏到地上从而影响卫生的现象。传统的罚款方式是不经济的。如果在小便斗上画上一个类似苍蝇的东西以吸引人们的注意，从行为心理学上分析，大多数人可能就会在小便时对准苍蝇而不致发生撒漏在外的现象，此时才算是最为经济的。因为，在可供选择的有效办法中这一做法的成本最低。这些观念对于行政立法的成本收益分析制度的重构与完善，可谓启发巨大、裨益良多。

　　在欧洲，英国《准备守法成本评估修正原则》、德国《联邦法律案注意要点》、荷兰《立法指导原则》、芬兰《法律规范法》、加拿大《联邦立法政策》等重要政策性法案都明确规定了政府立法应适用的成本收益分析原则。

　　将成本—收益分析方法引入政府管制和立法评估领域，其后果是革命性的,至少,它已对目前的政府绩效评估产生了深远的影响。当然，对于行政立法成本收益分析方法的应用，并非没有争议。事实上，自其制度化之初，便一直饱受两种极端政治力量的非议和攻击。极左派攻击的理由是，不可能每一项政府干预的计划都能通过成本—收益的检验;而极右派反对的理由是，当可能的收益超过预期成本时，这种方法能够证明政府的干预。尽管这种方法在操作上遇到了很多麻烦，比如，对任何一个总统来说，为了解决问题，指示一个制定规章的政府机构去选择“最有效成本的方法”来制订环境和工作安全领域的法规，往往是不起作用的。但是，尽管如此，成本—收益分析比大多数的选择方法具有更少观念上的包袱。把成本—收益分析纳入公共决策的主旨，是通过像私人部门那样同样类型的数量约束引导公共部门更有效地配置政府资源。

　　就全球范围而言，行政立法的成本收益分析呈现愈益泛化的趋势。据世界经合组织(OECD)调查，至1996年，有超过一半的成员国采用了管制影响分析(RIA)计划，到2000年底，在28个成员国中有14个采用了普遍的(RIA)计划，另有6个国家至少在一部分管制中运用了RIA。2005年，OECD开始倡导发展中国家借鉴其成员国经验，采用RIA计划提高管制质量。虽然成本收益分析方法并不十分完善，并受到一些专家的批评和质疑，但随着越来越多的国家将RIA引入政府管制领域，全球范围内的管制改革浪潮正在逐步形成。

　　3、中国现状

　　近几年, 我国一些地方立法部门也尝试性开展了立法的成本收益分析与评估。汪全胜：《法律绩效评估的“公众参与”模式探讨》，载《法制与社会发展》2008年第6期。

　　2004年,云南省人大法制委员会对该省制定的《邮政条例》、《广播电视管理条例》、《农村土地承包条例》展开法律成本收益评估工作; 甘肃省人大常委会先后对本省《麦积山风景名胜区保护管理条例》和《农机管理条例》等实施情况进行了跟踪问效评估;山东省人大法制委员会组织有关部门人员对《私营企业和个体工商户权益保护条例》、《产品质量法实施办法》、《法律援助条例》和《就业促进条例》进行了法律绩效评估工作; 重庆市人大常委会专门组织地方性法规评估课题研究组, 对本市制定的《林业行政处罚条例》、《职业介绍条例》、《人才市场管理条例》、《产品质量监督管理条例》等进行评估研究。

　　2005年, 北京市人大常委会法制办组织有关部门人员对《北京市实施〈中华人民共和国水污染防治法〉办法》、《宗教事务条例》和《城市规划条例》进行了“法律绩效评估”; 上海市人大常委会也选取了《历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》等进行了专项评估活动。其后, 安徽省、海南省、深圳市等很多地方人大都相继开展了法律成本收益评估工作。在这些地方立法成本收益分析当中, 都比较注重公众参与,采取的最为通常的方式就是公众调查。如在上海《历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》法律绩效评估中, 上海市人大法制委员会、上海市人大常委会法制工作委员会委托上海市统计局城市社会经济调查队对条例实施进行了问卷调查。

　　从2008年起，海南省着力探索建立政府立法项目的成本收益分析制度。该省各厅局上报省政府的立法项目材料中，都必须附带成本收益分析报告。海南计划选择一些社会涉及面广、影响群众切身利益的重要的政府立法项目，进行立法成本收益分析，从立法成本、执法成本、社会成本及立法收益等方面对法规进行评估，客观分析法规将对经济社会产生的影响，提高立法的科学性。傅达林：《引入“成本”分析提高立法科学性》，载《工人日报》2008年3月3日。

　　在各地试点经验的基础上，国务院在《全面推进依法行政实施纲要》中明确提出：“积极探索对政府立法项目尤其是经济立法项目的成本收益分析制度。政府立法不仅要考虑立法过程成本，还要研究其实施后的执法成本和社会成本。” 为此，国务院法制办于2006年专门组织了立法成本收益分析培训班，并邀请欧盟专家介绍了欧盟及其成员国的立法成本收益分析制度，选择有关部委和省市进行立法前和生效后成本收益分析评估试点工作。

　　尽管近些年在行政立法成本收益分析上进展很大，但仍然存在诸多亟待解决的问题。

　　第一，行政立法成本收益分析主要停留在理论分析层面，具体方法技巧尚未有效制度化甚至付之阙如。现有的诸多地方立法的经验，只能算作本地的积极探索，并没有形成系统的地方性立法评估规范体系，缺乏行之有效的普遍适应的评估模型、标准与方法。而且如何将这些经验真正总结为全国的模式，尚需最高立法机关的深入调研。作为最高行政机关的国务院也应当积极探寻通过行政法规的方式将行政立法成本收益分析制度化，使之具有统一性、权威性和科学性。

　　第二，行政立法成本收益分析的评估主体、程序、方法、效力等诸多重要问题都没有系统研究。就评估主体而言，究竟是采用政府主导的模式，还是公众参与的模式?诸多政府机关的评估结果如何协调?有无必要确立权威的评估机构?具体的成本收益指标体系如何建构?成本收益分析的过程和步骤如何?评估方法有哪些?评估结果的约束力如何?这些基本问题都需要进一步系统地深入研究。

　　第三，行政立法成本收益分析与行政法的立、改、废等基本活动存在脱节现象。行政立法成本收益分析应当和地方立法的立、改、废工作进行制度化的结合。刘惠荣，李鸿飞：《试论地方立法评估的标准体系》，载《中国海洋大学学报》(社会科学版)2008年第2期。 首先，行政立法成本收益评估标准体系是一个动态的、与时俱进的评价体系,它的动态发展源于其修正标准与社会发展的紧密联结。而地方立法作为调整社会关系的特殊产品,它的制定、修改或废止也源于社会发展,两者有着相同的动力源。其次,行政立法成本收益分析和地方立法相互作用,科学的评估标准体系不仅可以检验立法效果,还可以引导、激励地方立法向前发展;而地方立法作为评估对象的发展,也必然引起评估标准的跟进。因此,立法评估和地方立法就会随着同一动力源而几乎同步发展,这使两者制度化的结合成为可能。另外,它们的结合不仅符合资源整合的成本收益理念,也会促进地方立法的科学化、合理化发展,这使两者的结合成为必要。

　　(二)行政立法成本收益分析的价值功能

　　1、法律功能：有效率地界定权利，实现分配正义

　　经济分析法学的领军人物波斯纳曾表达这样的见解：在不可能或者根本没有努力测定成本和收益的情况下，将法律规则概括为有效率或缺乏效率的，是充满主观性的，并且难以通过直接面对法律的实际规则或案件的结果而评价说这个理论是被证实了还是证伪了。[美]理查德·A?波斯纳：《法理学问题》，苏力译，中国政法大学出版社1994年版，第213页。 法具有利导性，即法律通过规定人们的权利和义务来影响人们的动机和行为，进而影响社会关系，实现分配社会利益的功能。利益作为一种有限的社会资源，具体化为权利资源，其分配方式和分配的结果直接影响着人们的行为导向、社会财富的积累和社会秩序的稳定。如果没有科学的成本收益分析，法律规则的效率性就难以科学认知，从而极大影响权利资源配置的正义性。

　　著名的科斯定理认为，如果存在现实的交易成本，有效率的结果就不可能在每个法律规则、每种权利配置方式下发生。科斯定理的实质是，在交易成本为零的情况下，法定权利的界定对经济制度运行的效率不会产生影响，社会资源的配置总会有效率，社会财富总会增值。也就是说，当交易成本微小或不存在时，国家只需要通过强制执行个人间谈定的资源分配方案来确保交易过程的完整性。因为，任何一种权利分配都将证明是有效率的，没有必要强求国家必须给予当事人某一方相应的权利。政府和法律可以对此几乎不加干预。在存在交易成本的条件下，法律的权利的初始界定具有十分重要的意义。人们应该从实现资源配置最优化的立场出发，选择合适的权利的初始界定。这就要求立法机关在制定法律时充分考虑效率原则。权利应该让与那些能够最具生产性地使用权利并有激励他们这样使用的动力的人，而要发现和维持这种权利分配，就应该通过法律清楚界定。

　　2、社会功能：最大限度地增加社会财富，节约社会成本

　　立法是针对特定的社会经济资源进行重新配置,由此产生社会财富的变化, 这个变化的量与过去的差额就是立法所追求的增加的社会财富，即是立法产生的收益。由于社会资源是恒定的,不是无穷大的, 因此可以预测立法增加社会财富的最大值,有的还可以直接进行测算。如某一地区有煤矿资源10000吨,大型采煤企业每100吨煤矿资源可出煤80吨, 而小煤窑每100吨煤矿资源只出煤40吨。假设立法前小煤窑耗用煤矿资源为5000吨, 如果通过立法取缔该地区的小煤窑,其预计增加的收益是可测算的。即(10000×80÷100)-(5000×80÷100+ 5000×40÷100)=8000-6000=2000,可以看出, 如果立法取缔了该地区的小煤窑, 其增加的经济收益就是2000吨煤。因此, 立法增加的社会财富以及谁受益是可以得到预测的。

　　立法增加的社会财富与立法成本的差值就是立法的社会收益，但分析立法社会收益的目的并不在于取得具体的数额,而是在于研究如何实现社会财富的最大化。对具体行政立法项目而言,法律体系中的立法体系、执法体系等可视为企业中的加工车间等不变的生产要素,立法技术、执法水平、立法成本、法律调整的范围、资源配置状况以及社会守法情况可视为生产技术, 立法的经济收益就是利润, 在国家的立法体系不变的条件下, 对立法成本等可变生产要素的优化组合而言, 它与立法增加的社会财富这个产量增量的关系符合经济学中的收益递减规律。

　　立法增加的社会财富与立法成本的关系按边际收益递减规律图示如下：

　　在以上图式中，横坐标C即cost，表示立法成本等可变生产要素的优化组合,纵坐标V即value，表示立法增加的社会财富值。当△C=△V时，立法收益最好,也就是 C与V的交叉点如上图中的A(C0,V0)点出现时，斜率最大，效率最高。

　　这告诉我们，按照经济学中的利润最大化规律, 当边际收益等于边际成本时, 利润达到最大化。因此, 立法成本不是越高越好，但也不是越低越好，应当控制在一个合理的限度内。这个限度就是只有适度增加立法成本等可变生产要素, 并且使立法成本、法律调整的范围、资源配置状况等实现一定的均衡时，立法增加的社会财富量才会达到最高，该立法的收益达到最佳。

　　二、行政立法成本收益分析的基本原则

　　行政立法成本收益分析方法要把握科学的方向，首当其冲的问题是要确立可资导引的正确原则。我们认为，在进行行政立法成本收益分析时，应当充分考虑立法背景的多元性、所涉利益的多样化以及成本收益自身的复合性等一系列问题，做到合乎历史规律性、价值正当性与现实妥当性三重统一。之所以如此，主要是基于理性与合法性的考虑。依循先哲们的伟大思想，立法的理性与合法性应当包含三个层次：一是要合乎立法本身在历史上的发展规律，如果合乎历史的演进规律，便具有了客观意义上的正当性。二是合乎正当的法律价值，如公平正义等。三是合乎实在的法律规范系统，也即狭义的合法性。以此为根据，我们认为，行政立法成本收益分析应当坚持以下四个原则：多元综合分析原则、计量化和叙述化相结合的原则、成本收益比例适度原则和直接与间接成本收益分析相结合的原则。

　　(一)多元综合分析原则

　　[*2]1、含义与要求

　　行政立法成本收益的多元综合分析原则，是基于行政立法成本构成与来源的多样性以及行政立法收益评价的不确定性现实，而采取的对影响行政立法过程的多方面信息全方位分析的方法论指引。行政立法成本收益的综合分析原则主要表现在如下方面:

　　第一，行政立法的成本是指所有的成本总和,包括立法者、执法者、守法者等各个主体的成本, 包括直接与间接、物质与精神、当前与长远、边际成本等多种成本;而收益是指各方面的总收益,包括各个主体的收益,即经济收益、社会收益、时间收益等,也就是说成本收益分析是综合各方面的成本与收益进行分析。

　　第二,行政立法的成本收益分析是定量与定性相结合的分析, 只有结合定量与定性分析才能保证成本收益分析的科学和有效。比如韩国政府立法的规制影响分析就要求尽量计量化,但不可行时就应用叙述性方法,。钟雅婷、刘松安、孔翊东：《国外行政立法的成本收益分析及其启示》，载《中外企业家》2008年第7期。

　　第三, 行政立法成本收益分析必须全面兼顾立法的科学性、合法性和实效性原则。《海南省人民政府办公厅关于开展立法成本收益分析工作的实施意见》。

　　就立法的科学性而言，行政立法成本收益分析应以科学方法收集的信息和法规规章实施中暴露出的问题为依据，客观地进行分析;要把被分析的法规规章与目前的社会、经济发展的客观形势结合起来，与制定当时的环境和历史背景结合起来进行分析;要针对法规规章拟设定的主要制度、机制，结合现实情况，分析其是否具有可操作性及有效性以及执法、守法的成本和可能产生的收益，把握客观性与针对性，动态地分析该法规规章各项制度和机制。

　　就立法的合法性而言，要分析拟设定的制度、措施是否符合《宪法》、《立法法》等上位法的规定，是否与上位法律、法规相抵触;要分析拟设定的制度、措施是否与其他同级的法规规章相协调、相一致，是否存在重复管理、交叉管理的现象;要分析拟设定的制度、措施是否存在超越立法权限的情况。

　　就立法的实效性而言，行政立法应当根据经济和社会发展的状况，将立法拟达到的目标的各种实现途径和可能实现的程度、措施的可操作性等为分析对象，依据所收集的各种信息，对拟设定的制度、措施可能产生的实际效果进行分析，判断其实效性。通过实效分析，可以对立法的效果进行预测或做出接近实际的评价。一是可以在立法和不立法之间进行选择。因为立法只是调整社会关系的方式之一，如果以道德、舆论、市场等其他方式调整能够达到法律的社会目的，就没有必要立法进行规制。二是可以在众多的立法方案中进行比较选择，选择一种最佳方案，以最小的成本获取最大的收益。

　　2、成本与收益的复杂性和组合性

　　行政立法成本收益具有高度的复杂性和不确定性。行政立法的成本收益分析,就是对行政立法过程进行成本和收益的比较,以判定立法支出所耗费的资源与其收益的对比关系,从而决定对行政立法应否配置或配置多少资源。行政立法的成本收益分析与一般的市场和企业的成本收益分析有所不同,它不但考虑直接的成本收益,还要考虑社会成本和社会收益,即成本中不仅包括直接消耗的经济资源,还包括公众所受到的环境污染、不安定的社会秩序等各种损失。收益中不仅包括经济上的直接收益,还包括整个经济的发展、公众文化水准的提高与社会秩序的安定等。

　　行政立法成本收益的组合性直接决定了其收益的有无和大小。行政立法成本收益分析应当考虑成本与收益的比值,不可机械地认为成本收益分析就是争取成本最小、收益最大,而应综合地考虑, 因为一方面,有时立法过程成本虽小,但收益也小,甚至无收益、负收益,如不科学的立法尽管能多快好省地制定出来,但导致执法守法困难, 这同样是不经济的;另一方面, 立法过程成本虽大,但收益却能高许多, 这就符合经济性要求, 如立法中的民主、咨询、评估等程序虽要耗费较多成本, 但出台的良法却能高效地运行。钟雅婷，刘松安，孔翊东：《国外行政立法的成本收益分析及其启示》，载《中外企业家》2008年第7期。

　　(二)计量化与叙述性相结合原则

　　[*2]1、行政立法成本收益的可计量性

　　从行政立法成本的外在显现以及是否可以计量的角度,可以划分为行政立法的有形成本和无形成本。行政立法的有形成本通常是可计量的物质成本，主要是指在行政立法及其实施过程中显现出来的、外在的有形的物质消耗,它一般可以通过数字来进行计量。

　　行政立法的可计量收益主要是指经济收益，通常是行政立法实施后所带来的经济效果。行政立法的经济收益主要从以下几个方面来判断和衡量：①行政是否节约了交易成本,是否降低了获取市场信息的费用(发现成本)? 是否降低了谈判费用(缔约费用) ? 是否降低了执行和监督费用(履约成本)? 是否降低了诉讼费用(法律程序相关成本)? 行政立法是否为人们从事经济活动提供了一个行为规则,减少了制假售假、投机取巧、坑蒙拐骗、尔虞我诈等机会主义行为。②行政立法是否消除或减少经济活动中的“搭便车”问题,保证私人成本与社会成本的一致,从而提高效率。③行政立法是否减少经济环境的不确定性,增加经济活动结果的可预见性。

　　2、行政立法成本收益的不可计量性

　　行政立法的不可计量成本主要是行政立法、实施过程中的精神损耗。如在某些城市规定禁止节日放烟花爆竹,在立法调研、讨论审议、公布宣传以及执行该规定所需要的警力、物力、财力等就是物质成本,而参与立法人员、执法警察的精神损耗、守法市民由牺牲长期以来的民族传统及祥和、欢乐气氛所带来的心理上、感情上的损失等就是精神成本。精神成本虽然无法计量,但是在立法决策时必须加以考虑。曾祥华：《行政立法的成本与收益分析》，载《成都行政学院学报》2004年第2期。

　　行政立法的不可计量收益主要是指其社会收益。主要包括，对法律追求的人权保障、社会正义，公平效率、自由秩序等价值的实现;对社会稳定、经济发展、文化理性和政治民主的促进;对道德水平、科技创新、环境保护的推动等。

　　基于行政立法成本收益的不可计量性，我们在对行政立法进行成本收益分析时，必须注重叙述性，即定性研究。成本收益分析的一个关键性步骤就是赋予成本与收益货币上的价值，应用成本收益分析必须对正面与负面的行政立法影响定价。经济性行政立法关注的是如何保证经济效益最大化，对经济性立法的成本与收益进行定价相对容易。但是，社会性行政立法所维护的往往是健康、安全、公平等价值，立法的目标在于提高个人的健康、寿命、安全等等;社会性立法向社会所提供的是非市场物品与非市场服务，对非市场的物品与服务定价存在很大困难。社会性立法所产生的多方面影响往往难以量化，有些方面的影响即使可以量化，也很难货币化。即使对于某些能够货币化的管制影响，分析者仍面临着特定情境定价(situation-specific value)的困难;即货币价格在不同的情境中差异巨大，难以确定一般价格。对于此类行政立法的成本收益分析，特别需要强调价值分析和定性研究。

　　(三)成本收益比例适度原则

　　1、边际效用

　　在前文中，我们提到了立法的边际效用问题。为了更加清晰地说明问题，现在我们引入经济学中的边际效用公式。我们假设，总效用TU是行政立法X消费量的函数,TU=f(X)，而边际效用MU则是总效用增量和立法消费量增量之比值，即MU=△TU/△X。设总效用函数为连续函数，则商品X的边际效用，实际上是X的总效用对X的一阶导数。可以用下图(a)、(b)来表示行政立法的总效用和边际效用。

　　在上图中，(a)、(b)中横轴Q为立法消费量，纵轴U为效用。(a)中TU为总效用曲线，由(a)可以看出，随着立法消费量的增加，总效用在增加。(b)中MU为边际效用曲线，由(b)可以看出，随着立法消费量的增加，从每增加的一单位消费中得到的边际效用是递减的，例如，从第一单位消费到第二单位消费，边际效用为50，从第二单位消费到第三单位消费，边际效用为38。这种随物品消费量增加边际效用递减的现象称为边际效用递减(diminishing marginal utility)原理。19世纪末期的英国经济学家A?马歇尔把这一规律称为“人类本性的这种平凡而基本的倾向”，并把这一规律作为解释消费者行为与需求原理的基础。[英]马歇尔：《经济学原理》，廉运杰译，商务印书馆2007年版。

　　由此可知，提高行政立法的收益，关键在于提高其边际收益，控制边际成本。

　　2、比例衡量

　　行政立法成本收益分析的最终目的是获知收益背后的效率，因此，如何对成本和收益的比例进行衡量，至关紧要。

　　成本收益比较分析的方法至目前为止，存在着机械性运用的缺陷，即其假定成本与收益是紧密关联、互相对立的。然而在实际过程中，成本与收益间的模糊关系，两者间不规范的、不合理的相互转化是很普遍的现象，特别是在成本约束松懈的体制内，情况更是如此。忽视成本与收益间的某些现实状况，将使成本收益比较分析方法及其结论失真，或与实际状况有很大的差距。所以，正确认识成本与收益间的关系，把握制度变迁中成本变动趋势，是成本收益分析方法更具实际意义的基本要求。

　　比例衡量方法之所以重要，还有一个现实原因，那就是单项成本/收益的获取难度和不可精准度量性。美国经济学家哈恩发现，对收益和成本的总量分析掩盖了一些与单项行政规制条例相关的重要信息，诸如，存在很多环境规制条例并不能通过标准的收益成本检验的相关证据，他指出，利用美国联邦政府自己提供的数据，在1982—1996年间的联邦环境质量规制条例，有2/3以上不能通过严格的成本收益检验。在所分析的70个最终颁布的美国环保局的规制规则中，只有31%的规制规则的货币收益超过成本。[美]哈恩：《经济学对环境政策的影响》，中信出版社2005年版，第26页。 显然，成本收益分析不是政府进行规制目标决策的唯一参照系和评估标准，但它是一个主要的标准，它要求政府在制定规制政策时，必须考虑到规制政策可能给社会带来的总成本和总收益，尤其必须考虑到行政立法成本与收益的比例衡量和总体效率问题。

　　(四)直接与间接分析相结合原则

　　1、直接成本与直接收益

　　行政立法成本收益根据不同标准有不同分类,我们把行政立法成本分为行政立法直接成本收益和行政立法间接成本收益。

　　行政立法直接成本是行政立法本身的成本,包括行政立法机关人员的供养、相关设施的备置、行政立法的立项、起草、审查、决定和公布、备案等过程需要的成本。

　　在现代市场经济条件下，行政立法的直接收益主要体现在它对市场失灵的矫正以及它本身的低成本运作。自美国国会在1887年制定了《州际商业法》，批准成立了第一个对市场经济施行政府监管的机构———州际商业委员会(ICC)，并授予其广泛的制定和发布规章的权力，以保障市场健康运行以来，陆续批准成立了一系列政府管制机构，并同时授予这些机构制定规章的权力。因为就维持市场秩序和促进市场效率的作用而言，立法和诉讼持续的时间长且成本高，而行政监管迅速、灵活且成本低。也因此，在美国，管制延伸到市场经济的各个方面，由于规章的大量发布，以至出现了立法重心从国会转移到行政机构的趋势。周学荣：《论政府管制》，载《光明日报》，2004年4月2日。 所以，充分考虑直接的行政立法成本与效率，不仅仅是一个技术问题，更是事关政府公权力的效能和公民权利在政府管控下的状态。

　　2、间接成本与间接收益

　　行政立法间接成本包括行政立法监督成本、行政立法教育成本、行政立法实施等成本。就我国实际状况而言，目前法治观念淡薄、立法技术不强、宣传和教育技术不高,造成了人力物力的高消耗,造成了行政立法间接成本高昂。加之公民意识的淡漠,如亚里士多德所言:“凡属于最大多数人的公共事物常常是最少数人照顾的事物,人所关怀着自己的所有,而忽视公共事物”。[古希腊]亚里士多德：《政治学》，吴寿彭译，商务印书馆1997年版，第48页。 这种心理造成行政立法实施困难，交易成本变得相当巨大。

　　行政立法的间接收益主要是指通过立法经济收益促进的社会收益，体现为立法效率的正义性价值。从立法角度上讲,法律价值主要包括:公正价值与效率价值。立法过程是利益分配的过程,公正是立法的最终价值准则;效率价值是法律的社会收益与立法的成本之比。从法律实施角度上讲,法律价值则表现为自由与秩序之和。自由价值是法律对社会主体需求的任意的记载和满足,是法律价值中的最高价值之一,它取决于主体普遍对自由的需求;法律秩序价值是法律对于主体关于社会稳定、人们和谐相处的需求的记载和保障,是以法律规范为根据,创造、确认和保障人与人之间关系的和谐而有条理的状态。事实上，一旦立法造成民众的社会心理否认或社会普遍抵制，即使没有带来实际的直接损失，也要将这种后果计入成本。但是，欧美各国对间接成本收益究竟要计算到何种程度和多大范围，往往没有统一观点。无论如何，其与立法影响的最核心区域的距离不能过于遥远(not too remote)。也就是说，应当坚持直接与间接相结合而以直接为主的行政立法成本收益分析原则。

　　三、行政立法成本收益分析的评估机制

　　评估机制绝不只是关系到评估主体自身的规范问题，更是事关成本效率分析的全局。因为评估机构和评估程序与方式的不同，其成本支出和收益的产出也会不同，从而制约着行政立法的收益。所以，在进行具体的指标式效率分析前，还必须对评估机制本身的效率这一影响因子进行系统分析。

　　(一)评估机构

　　对任何设置评估机构，世界各国的做法不尽相同。归结起来大致有以下几种模式：

　　1、行政机构本身

　　直接由作为立法者的行政机关自身对其行政立法加以评估。比如，美国现在实施管制与放松管制的共有58个联邦部门或机构,其中包括14个内阁专业部、29个行政管理局、15个独立管制委员会。每年发布大约法4500个规章,按照美国行政管理预算办公室的分类标准,58个联邦行政机构实际上实施两种监管职能,即经济管制与社会管制。席涛：《美国政府管制成本与收益的实证分析》，载《经济理论与经济管理》2002年第11期。 美国国会立法乃至总统的行政命令都要求联邦行政机构在制定规章时,要进行成本与收益的分析,确定是否要制定规章,并要求向总统、国会或联邦预算管理局提交成本与收益的分析报告。汪全胜：《美国行政立法的成本与收益评估探讨》，载《东南大学学报》(哲学社会科学版)2008年第6期。 这是一种谁立法、谁负责的简单方式，其效能较高但也会出现监管不力的弊病。

　　2、专门机构

　　特别设立专业的评估机构，专门负责包括成本收益分析在内的立法评估。比如，德国立法成本收益分析与评估工作就由专门的法规评估委员会和执行成本评估委员会具体负责。法规评估委员会由总理府直接领导，是独立的工作机构，不隶属任何一个联邦部门。它的成员来自联邦政府内政部和其他部门， 职责是对各部门提交的法律、法规进行审查和评估。执行成本评估委员会属于非常设机构，成员来自高等院校或相关研究机构，由内政部根据立法项目组织，评估重点在于对设定付出性义务规定的类目、合理性等进行评估。魏明，张雅萍：《德国立法成本收益分析与评估体系》，载《水运科学研究》2007年第1期。 从1960年代开始，评估机构包括“独立委员会、咨询委员会、专家咨询委员会、专家和参与方的听证会、报告评审会”。从而，形成相对专业与独立的评估机制。

　　美国会于1981年批准在白宫的管理和预算办公室(OMB)中,专门设立信息管制事务办公室(OIRA),负责审查行政规章。总统行政命令要求,制定规章的政府机构要求将规章草案与成本收益分析报告一并提交给OIRA审核。汪全胜：《美国行政立法的成本与收益评估探讨》，载《东南大学学报》(哲学社会科学版)2008年第6期。

　　英国《地方政府法》明确规定，地方政府必须实行最佳的绩效评估制度。1983年颁布的《国家审计法》，为国家审计署、审计委员和其他各专业机构开展行政立法成本收益评估提供了法律依据。

　　日本立法绩效评估体系中，主要有两个比较重要的法案：《会计检察院法》和《政府政策评估法》。日本的国家审计工作主要依据《会计检察院法》开展，由会计检察院负责绩效审计。而日本的政府立法绩效评估也就是政策评价，由行政评价局专门负责。赵贝贝：《政府绩效评估立法启示录》，载《人力资源》2007年第3期。

　　3、立法机构

　　由立法者自身对立法进行成本收益的分析与评估，是一种简便易行的方案。比如，美国在《1996年国会审核法》建立了国会审核主要规章的程序。该法规定,信息管制事务办公室(OIRA)审核后的主要规章,要提交国会审核,国会可能通过也可能否决,国会审核的期限为60天。国会审核的实质主要是控制行政机构滥用权力制定规章和控制行政经费膨胀。汪全胜：《美国行政立法的成本与收益评估探讨》，载《东南大学学报》(哲学社会科学版)2008年第6期。

　　1987年，瑞士审计委员会秘书处要求议会成立一个为联邦委员会和议会工作的特殊的评估机构，1990年成立了议会行政控制委员会，此后，它一直作为议会的评估机构进行立法评估。在瑞典，则是指在政府机构中设立一个委员会(Committees of Inquiry)，根据情况，委员会的人员和工作时间各不相同，可以是一人(one-man committees),也可以是多人。对立法审查的时间可以是几个月至2年，根据评估对象的复杂性和实际需要灵活掌握。

　　4、民间机构

　　以上各种机制几乎都是由国家机关直接掌握和建构，除此之外，现在还诞生了一种新的机制，即民间机构评估机制。比如，韩国政府在20世纪90年代进行了一系列的政府改革，强化了政府绩效评估机制，成立了一个民间政府绩效评估组织——经营诊断委员会。这既可以借助于专家的理论，又有利于评估结果的客观、公正。由韩国监察院对影响重大的公共投资项目进行绩效审计，开展政府制度评估，不仅仅评估政府政策的效果，还包括政策实施的能力和公众的满意程度。在这些实践经验的基础上，韩国政府于2000年颁布实施了《政府绩效评估框架法案》，对政府绩效评估的定义、目的、原则、程序、评估机构以及评估结果的运用等都做了明确详尽的规定。赵贝贝：《政府绩效评估立法启示录》，载《人力资源》2007年第3期。 当然，即使是民间评估，也是有政府来加以有效的规制和指导的，只是为了保证评价的中立与科学，才交由政府之外的特别组织完成此一任务。

　　(二)评估形式

　　从评估的展开阶段分析，立法评估的形式在整体上可以分为立法前评估、伴随性评估和立法后评估三种。

　　1、立法前评估

　　在一些欧美国家，立法评估一般区分为立法前评估和立法后评估两个阶段，而我们一般把立法前的评估称为立法调研或者立法前期论证。

　　从严格的概念分析角度靠考察，立法前评估和立法论证还是存在一定区别的。立法论证是一定的主体对立法运行过程中出现的有关问题进行论述与证明,从而为立法机关的立法提供参考与决策的依据。它有着启动立法、确保立法具备一定的条件、促进立法的进程以及保障立法顺利实施的功能。立法论证的主体有立法提案人、立法机关邀请的有关专家学者以及立法起草机关。它的任务或内容是对立法的必要性、立法的可能性、立法形式的合理性与合法性以及立法的可行性等进行论证。汪全胜：《试论立法论证》，载《河南政法管理干部学院学报》2001年第1期。

　　而立法前评估，也称法案评估，是一个立法者站在民意立场，或者利害关系者站在自身利益最大化立场，对各种法律草案、修正案运用科学技术和社会科学的方法，加以分析、研究、评价其是否符合政策的需要、是否保证了人权、立法技术是否科学合理的过程。法案评估的目的在于使法案达到现代化、标准化、合理化及绩效化的理想。罗传贤：《立法程序与技术》，台湾五南图书出版有限公司1996年版，第431页。 立法论证和法案评估在立场、主体、目的、过程及结果等方面都存在不同之处。

　　就国外立法经验而言，立法评估的重心就是立法前的法案评估。比如，德国法律实施前的预评估的主要内容包括：确立立法目标;是否已采取正确方法来保障政策性目标的实现;法律法规实施后, 对计划外目标的影响和作用。相对而言，德国政府更注重法律实施前的预评估。目前,德国在立法预评估方面已建立比较完善的评估体系。

　　下面，以瑞士立法前评估为例说明。首先，由政府制定相关领域政策的机构负责准备法律草案，有时法案也会先由利益团体代表、州以及一些政党组成的工作小组反复推敲，最后经政府官员确认。在起草法案过程中，立法评估的内容一般只涉及立法中需要解决的诸多问题的一小部分。在这一阶段，需要做一个“法律影响分析”，详细阐述制定该部法律的理由，并把制定法律的成本，包括对所涉及的私人、公司和企业造成的行政负担进行核算并清楚列表。之后法律起草工作进入一个规模更大、也更为正式的咨询程序，这一程序经过多年实践，近几年已由议会通过法定形式加以确立。立法评估的结果有时也会被咨询参与者运用在咨询程序中。对咨询程序中的所有意见要进行归纳整理，形成一份报告。根据咨询结果，会再次对法案进行重新审查，由联邦委员会决定下一步将采取的措施，出台法案的最终文本，“法律影响分析”也会被进一步完善。然后法案还将经过政府部门的两道咨询程序，先是在低级的行政部门(办公室)咨询，而后是各部出具正式意见，最后根据联邦委员会的决定将法案呈送议会。拥有相同权力的议会两院对法案进行审议、修正，并尽量达成一致。在这一阶段对法案的政治性辩论要多于科学性的论证。当一部法律被议会通过后，还有可能提交全民公决，然后才能正式颁布实施。如果一个政治团体(政党、工会以及自发性的政治组织)征集到5万个以上选民签名，公民就要对议会通过的法律进行投票表决。对有关法律的立法评估结果或最新研究报告通过新闻媒体得到广泛传播，作为政治辩论时使用的论据。一般来说，在立法过程前期，即各种问题完全提出而解决方案尚未出台之前，运用相关的立法研究成果尤其是评估结果，会产生很好的效果。如果对某个政治议题的辩论已经进入白热化阶段，评估结果只能成为政治辩论中的论据，很难改变主要政治决策者的意见。当然，也有很多立法评估主要涉及程序性的事务，并不会过多涉及政治上的利益。尤其是一些立法后评估，其评估结果主要用于准备和改进一些项目或工程，比如发展援助项目或者卫生领域的项目等。

　　2、伴随性评估

　　伴随性评估是在新的法律法规公布后, 在正式实施前(如果有足够的时间) 进行的评估。伴随性评估便于发现确立立法目标时未考虑到的影响因素、存在的问题, 为完善、修订该法律法规作准备。这种评估方式并不常用。

　　伴随性评估是“立法中”评估的必要环节。立法过程评估主要根据立法活动过程及形式作出评估，了解推行立法的方式(means)对立法目标的完成是否具有效能与效率。过程评估着重评估整个立法活动过程由策划、执行到完结的所有阶段。

　　3、立法后评估

　　立法后评估通俗讲就是“立法回头看”，或称立法质量评估、立法效果评估。它区别于执法检查，关注的是立法中的制度设计合不合理、立法内容有没有针对性、规定的条款操作性强不强以及立法的实施效果好不好等问题。通过对这些问题的评估，能够比较全面、准确地把握行政法规的实际运行状况，对行政法规进行必要的修改、补充或废止，提供客观依据。

　　我国的行政立法后评估试点，启动于2006年。2008年3月，新修订的《国务院工作规则》纳入了此项内容，并明确要求：“行政法规实施后要进行后评估，发现问题，及时完善。”2009年3月，广东率先推行《政府规章立法后评估规定》，其中第二条明确指出：“本规定所称政府规章立法后评估(以下简称立法后评估)是指政府规章实施后，根据其立法目的，结合经济社会发展要求，按照一定的标准和程序，对政府规章的立法质量、实施绩效、存在问题及其影响因素等进行跟踪调查和分析评价，并提出评估意见的制度。”

　　然而，在我国现有的立法后评估的方法、标准和程序设计上，成本收益分析制度的地位都没有得到应有的凸显。中国政法大学法与经济研究中心主任席涛教授建议，在条件成熟时，修改《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》。他认为，应加入事后评估法规规章的制度，增补有关对社会、经济和环境影响评估分析、成本收益评估分析、定量分析等规定。“这一点对于提高法规规章的客观性、公正性、透明度、信息量、公众参与性、改进立法质量、提高监管效率，是极为重要的。”李立：《国务院积极出台〈意见〉指导行政立法后评估工作》，载《法制日报》2008年7月13日。 这同时也表明，有关具体的评估技术和方法及技巧还有待于进一步深化研究。

　　(三)评估程序

　　立法评估的前提是以科学合理的方式全面获得待评估立法的信息，并通过信息处理与分析，运用评估原则与方法对立法进行定性与定量以及相关评价。其程序包括为了获取信息而界定调查对象、选择科学方法、筛选所获信息、进行定性与定量分析、得出评估结论等。评估程序设计的科学与否，直接关系到评估的收益。

　　1、界定调查对象

　　(1)立法机构与人员。

　　对立法者的评价将从立法机关和立法活动的具体参与者两个角度进行。

　　第一，对地方立法机关的评价。地方立法权的行使主要靠人大的专门委员会或常委会的立法工作部门来完成，由于各省人大普遍成立专门委员会，以下将以地方人大专门委员会为样本来讨论对地方立法机关的评估：A?专门委员会的设置是否规范;B?专门委员会的助理或办事机构是否健全;C?专门委员会的议事制度和工作制度是否健全。

　　第二，对立法活动参与者的评价。一是对立法机关组成人员的评价。地方立法机关组成人员分为常务委员会组成人员和专门委员会组成人员两类。对常委会和专门委员会组成人员评估的要素：A?组成人员的专职化程度;B?组成人员的年龄结构是否合理;C?组成人员的知识结构是否合理;D?组成人员的民族和性别结构是否合理。二是对立法机关专责立法工作部门的人员评估。立法机关专责立法工作部门人员的评估要素：A?是否具备相当的法律专业知识、与各行业管理相关的业务知识;B?是否掌握和熟练运用立法技术;C?文字表达水平的高低;D?职业道德水准的高低。黄宏宇：《地方立法评价指标》，载《人大研究》2008年第1期。

　　(2)行政立法调整的行政机关及公务人员。

　　按照我国《宪法》规定，国务院是国家最高权力机关的执行机关，是国家的最高行政机关。国务院下属各部门包括国务院各组成部门、直属机构、办事机构、特设机构、部委归口的国家局以及临时机构和非常设机构等。就地方行政立法评估而言，其信息覆盖范围应当包括：第一，地方各级人民政府及职能部门。和国务院一样，地方各级人民政府作为依法行政的主体，一方面，各级人民政府自己必须依法行使职权;另一方面，也负有推动本行政区域内依法行政的职责。地方各级人民政府职能部门包括省级、市级和县级政府的职能部门。其中，省级政府职能部门以宏观决策为重，而市县政府的职能部门则以具体执法为主。第二，各级人民政府的法制机构。从目前国务院法制机构的设置看，在国务院，法制办负责行政法规的立法起草、协调、审查和监督等职能;在地方各级人民政府，法制机构负责规章起草、协调和监督等职能。虽然政府法制机构属于政府的办事机构，但由于其参与政府的立法、政策制定、行政复议等过程，辅助政府履行相关职能，因而在行政立法和依法行政中具有特殊地位。第三，其他公务组织。主要指各级政府及下属部门以外的承担公共行政事务的组织。主要有以下几种类型：一是承担公共行政事务的事业单位;二是承担公共行政事务的企业单位;三是承担公共行政事务的社会团体;四是承担公共行政事务的基层群众性自治组织。第四，承当公共行政事务的其他组织。主要有社会中介机构如质量鉴定所、审计事务所、公证机构、农村经济合作社等。第五，公务人员。公共行政虽然由包括国家行政机关以及其他公务组织在内的行政组织承担，但公务的开展，管理职能的履行仍要靠具体的人员承担。虽然公务人员是代表其所在的行政机关或其他公务组织对外行使职权或提供服务，并且其行为的后果由其所在的组织负责。但公务人员作为公共事务的担当者，也要遵守法律，是依法行政的主体。

　　(3)行政立法调整的行政相对人。

　　从法理上讲，行政相对人享有行政立法动议权，简单地讲就是行政相对人依法向有行政立法权的行政机关提出的有关制定、修改或废除某项立法性文件的立法申请，该行政机关应当依法对行政相对人的申请作出相应处理，如果行政相对人对行政机关的处理不服，可以依法请求法律救济。

　　赋予相对人行政立法动议权，可以进一步扩大相对人的行政参与权，并可以使行政机关获得更多的行政信息。在现代行政法中，行政相对人再也不是客体，而是行政法律关系的主体。其重要表现就是行政相对人不是被动地进入行政过程，而是主动地参与行政程序，而且随着现代行政法的发展，行政相对人已经从参与具体行政行为的程序，发展为参与抽象行政行为的程序，从而更有效地发挥其在行政决策中的积极作用。与行政立法过程中的听证相比，行政相对人享有立法动议权，大大增加了民众参与行政的广度和深度。同时，这种参与可以弥补行政机关行政信息不足之缺陷，有益于行政机关发现问题，并使其立法更为合理可行。

　　(4)关联主体。

　　行政立法草案初步成形后，应通过各种媒体等向社会公告，就成形后的立法草案征集关联主体的意见。公告制度是为了增加立法的透明度，保障公众的知情权，避免行政机关的“暗箱操作”。如果公众不能享有了解行政立法有关情况的权利，公众参与就是一句空话，因此要规定除涉及国家秘密或其他不宜公开的特殊事项外，行政立法草案在起草后应在指定的刊物或媒体尤其是网络上公布，公告应该包括说明立法目的、制定机关、草案内容等主要内容，以让公众知晓，并接受其监督，从而也能使相对人和关联主体对立法工作有一个清醒的预测。

　　关联主体的评议制度是由公众对立法草案稿进行评议的制度。可以通过组织座谈会、论证会等形式进行当面的口头评议，也可以征求意见稿的形式进行书面评议。考虑到成本与效率的问题，可以主要采用书面形式，并要求在一定的时间内提交对草案的意见与建议。立法机关对评议不可能也不必要都采纳，但必须给予答复，其内容也必须公开，可以在指定的刊物或网络等媒体上定期公布公众对行政立法草案的意见与建议以及立法机关对这些意见与建议的采纳情况。

　　2、信息收集处理

　　(1) 方式选取。

　　①官方统计方式。在官方统计获取的信息问题上,需要注意以下几点:

　　第一，信息来源的广度。信息收集应通过社会调查、网站收集、听证会、专题研究、专家论证等多种渠道;第二，信息来源的深度。所收集的信息应深层次地反映立法、行政执法中存在的问题，不应表面化;第三，信息来源的科学性。收集的信息对立法成本收益分析应具有科学的导向作用，对非科学和不实信息应删除掉;第四信息来源的完整性。所谓完整性，其一是指当一部法规草案被征求意见时，就应建立资料库，颁布实施后也要对相关的信息资料进行跟踪整理，为从短期收益、长期收益全面评估该法规提供完整的信息资料;其二是指信息不仅来源于国内，而且来源于国外，对国外的评估信息要进行分类整理，做成摘要储存，为后评估工作所用。

　　就当前中国行政立法的官方信息获取制度的改进和完善而言，需要做好如下工作：第一，立法机构应设立专门的相关信息收集、分析的机构;第二，改革国民经济统计体系以与市场体制相适应，取消计划体制下的统计项目以节约统计资源;对经济立法而言，在统计体系中，应该增加与国家干预经济相关的信息的统计;第三，除了加强立法机构相关部门的信息收集、处理能力外，还包括有条件地赋予信息优势者的解说义务并规定违反义务的责任，以有效解决立法过程中的信息不对称问题;第四，优化信息的收集、传递、处理程序，严格执行《会计法》、《统计法》和《刑法》，以提高制造虚假信息者的违法成本，增加虚假信息的制造难度，解决信息不真实问题。应飞虎：《信息如何影响法律——对法律基于信息视角的阐释》，载《法学》2002年第6期。

　　官方在获取立法信息的过程中，三个重要的关键词是：积累、依法和公开。“积累”是指官方的立法信息统计工作必须日常化、程序化，形成完整的历史资料库。成本收益分析程序是建立在数据分析的基础之上，该方法有效运用的前提是存在一套日常运行的信息收集、统计和分析制度。英国保留了工业革命以来所有的经济数据，具有最为完善的统计分析制度。“依法”是指立法信息收集必须具备完善的法律根据。美国政府在对行政立法进行成本收益分析的过程中，两个重要法律文件的功劳非常显要，它们是：12866号行政命令和《文书工作减负法》(Paperwork Reduce Act)。“公开”是指政府在获取立法信息是必须重视公众意见和参与，最后的立法决策信息必须充分向公众发布，使其完全知悉。比如美国联邦政府和地方政府立法，其立法透明度和公众参与的主要做法和程序是：一是政府部门提出立法动议或公民、社会组织向政府部门提出立法动议后，政府部门要把有关材料(如立法依据和目的、成本收益分析等)在《联邦登记》、《州登记》等相应刊物上发布，称之为通告，同时也在政府的网站上发布，公众可以察看或下在有关立法信息，这是第一个环节;二是公众评论，公民或社会组织，特别是利益相关人在一定的期限内对立法议题发表评论;三是听证会，评论结束后，如果有公众或社会组织要求举行听证会的，政府部门必须依照法律规定举行听证会，听取利益相关人的直接陈述;四是政府部门整理分析公众的意见，起草法案的草案，然后把草案、公众意见采用情况和法规成本收益分析报告等文件报送给政府立法审查协调主管机构(联邦政府是行政管理和预算委员会);五是政府立法审查协调主管机构进行审查和协调，如果通过则提交部长或州长签署，县、市则需要提交议会表决;六是发布，在发布法规时还要同时发布制定法规的依据和目的、公众评论采纳的情况等，发布的主要形式是在《联邦登记》、《州登记》上公开发布，同时也在政府的网站上发布，对于州的法规还要编纂到州的法典上。

　　②专项立法调查。是指围绕某一重大的经济、政治、社会决策，立法机构专门组成调查委员会或小组进行的信息收集、责任认定和制度建议等一系列活动的总称。如果说官方统计是行政立法信息获取的日常途径，那么，专项立法调查则是“非常途径”。在通过专项立法调查获取信息的过程中，需要注意如下事项：

　　第一，调查动议的提出必须规范化、程序化。比如，美国国会众议院最近通过一项法案，决定成立一个独立委员会，专门调查金融危机爆发的原因，以便追究有关方面的责任，并总结教训，以免重蹈覆辙。因美国国会参议院已在早些时候批准这项法案，所以法案在众议院批准后将送交美国总统奥巴马签署生效。这意味着美国朝野上下关注已久的追究金融危机祸首的“问责”行动在法律层面上已经展开。

　　第二，调查人员的组成必须多样化、中立化。根据美国国会参议院已经通过的法案，这个独立的委员会将是一个类似“9·11”事件调查委员会的跨党派委员会，由十名在银行、市场监管、税收、金融、经济和住房等领域有丰富经验的人士组成。

　　第三，调查职权必须能保证相关信息的充分获取。这个委员会将被赋予调阅权及向联邦总检察长和各州总检察长举证不法行为的权力，并将在18个月内向总统提交最终调查报告。委员会将对美国监管者和美国联邦储备委员会的作用以及公司会计行为、高层管理人员薪酬安排和新型投资工具的使用等领域进行广泛调查。针对监管机构，委员会需调查政府为何没能有效保护投资者、政府一系列重大救市举措、联邦监管机构和联邦储备系统发挥的作用;针对企业，委员会需调查会计业务、管理人员薪酬体系和使用投资工具等方面情况。委员会将公开举行听证会，并有权要求不愿意出面的证人作证。委员会将在未来18个月里就当前危机发生的原因进行调查，并为防止危机再次发生提出建议。蔡恩泽：《美立法调查金融危机》，载《大公报》2009年5月28日。

　　第四，调查方式可以灵活多样，特别应注意公众参与。2008年，广州市人大常委会正在制定的《广州市城市管理综合执法条例》通过门户网站“网易”向民众征求意见，同时接受公开评点，由于在门户网站上进行地方性法规立法的公开民调在广州立法史上尚属首次，此举引起了网民的热烈反响。邓新建：《广州立法首次通过门户网站征意见》，载《法制日报》2008年4月9日。 随后，广州市人大常委会法工委在“网易”网开展《广州市养犬管理条例》立法民意调查,市民可就是否禁养危险犬只、如何合理确定养犬管理费、是否限制每户最多养一犬等问题提出自己的意见和建议,为立法建言献策。陈洁娜：《邻居养狗，是否要征得你的同意?》，载《南方日报》2008年9月3日。 类似这样的网络民意调查，值得深入研究后大力推广。

　　为了系统化规范化信息收集与管理活动，建议通过整合现有信息系统构建综合性的信息服务体系。宏观而论，行政立法的信息服务体系包括两大部分：信息体系(或资源体系)和服务体系。信息体系和服务体系可以各成系统，条理脉络清晰，能够全面覆盖情报机构的资源和服务;同时二者又是互相嵌入和融合的，可以从一个体系无缝链接到另一个体系。因而行政立法的信息服务体系不是信息体系和服务体系的简单合并，而是基于行政立法受众基础上的集成和融合。

　　另外由于信息是不断变化和发展的，用户的需求也不是固定的，情报机构提供的服务也会依据二者的不同而不同0，与此相应一个好的信息服务体系也不能是固定不变的静态系统。

　　在构建行政立法信息服务体系时要充分考虑以下因素：一是是否以受众为中心，从受众的角度考虑，是否方便受众;二是资源和服务的覆盖面是否全面;三是资源和服务的分类和结构是否合理、明晰;四是资源与服务的融合嵌入是否达到“无缝”状态;五是体系的建构是否可以优化现有的资源和服务;六是体系的动态性和可持续发展。邓克武：《网络环境下的信息服务体系》，载《图书馆工作与研究》2008年第2期。

　　从运行角度来看，行政立法的信息服务体系，主要包括信息积累、信息采集、信息发送、信息接收、信息反馈五个环节。要保证信息服务质量，就必须严格要求信息服务过程中各个环节的质量，要严格要求信息服务过程中各个环节的质量，就必须建立相应的制度、规范、标准要求来保证各个环节高质量运行，政府法制部门要保证提供高质量的信息，必须保证对与自身紧密相连的信息积累、信息采集、信息发送、信息反馈四个环节高质量运行，同样也需要建立相应的制度、规范、标准来确保这四个环节的运行质量。

　　(2)信息处理。

　　所谓行政立法成本收益分析的信息处理，就是从大量模糊、杂乱、随机的关系数据中，发现提取、分析、加工有关的信息，揭示隐藏在随机应用数据中与行政立法成本收益相关隐形信息资源的过程，主要有四种方法：

　　①信息抽取，是分析人员从无限海量的信息源中以多维的数据分析方法抽取与行政立法有关的信息数据。而多维的数据分析法是从多重角度分析处理挖掘出数据的真实内容，从而确定数据内容与所设立法各类目逻辑关联性，决定数据的采集与否。

　　②信息分类，是分析人员对网络中发现的相关数据进行分析、比较、识别、分类、整理、取舍，从大量的信息中剥离出与立法主题或子题有密切关联的数据。

　　③信息聚类，是将属于主题或者子题内容的各种数据，或近似各类目的数据进行分析比较聚类。往往一个相似数据的条目其内容实际上反映的是不同属性的数据。因此，信息聚类也是防止数据混杂，违反信息的逻辑结构和体系规则的有效途径。

　　④信息关联，是指分析人员不仅将搜索到的有关行政立法成本收益各目录的数据分类取舍，归聚于相应的类目中，还要将有关联的数据归聚于其相应的类目之下。

　　从我国行政立法评估的实际来看，信息来源的广度不够。很多情形都是行政立法的实施主体自己根据执行状况和认识，并未通过社会调查、专题研究、专家论证、社会征求意见等多种方式获得资料，分析之后给出评估结论。加之，信息来源的深度不够，趋于表面化。即使有时评估主体进行了一定的调查研究、专家论证、社会调查等，但是却都是为自己已经决定的修改、废止决定而服务，趋于形式化、表面化。我们若不能对评估事项的资料和信息作长期的搜集和考证，也就对其无法作更加深入的分析和研究。江子浩等：《行政立法后评估制度研究》，载《政府法制研究》2006年第3期。

　　3、成效指标分解

　　法律的成本与收益分析是法律经济学最基本的分析方法。目的在于优化配置法律这种稀缺性资源，为立法者提供比较各种行为的有利(社会收益)和不利(社会成本)方面，从而选择能取得最大净收益的行为方式和理性依据。

　　以禁止性骚扰立法的成本收益评估为例。当相关信息收集处理完毕，接下来就要对成本和收益的相关指标进行分解。禁止性骚扰立法的目标是禁止发生在公私领域的性骚扰行为，保护妇女的人身权益。法律实施后产生了禁止性骚扰的法律效果，在现实生活的作用中合乎目的的有效部分，就是法律的收益。结果越接近目标，法律的效力越高。而为达到立法目标，实现法律收益所付出的成本是法律成本。法律成本包括国家公共成本和以雇主为代表的“场所主”成本。违法成本是潜在的施害人为其违法和付出的成本。包括国家公共成本和以雇主为代表的“场所主”成本。违法成本是潜在的施害人为其违法和付出的成本。权利主体(这里指女性)为实现自己的人身权而付出的成本是权利成本。立法的收益不是通过法律预先设计的目标追求即应然价值本身来体现，而是通过法律规范的实际作用结果，即实然价值与应然价值的比较来实现。实然价值越近似于应然价值或实现实然价值的成本越节省，法律收益就越高，否则，实然价值越远离应然价值或实然价值的成本越高昂，法律收益就越低。

　　禁止性骚扰的法律成本为多项成本的总和，即郭慧敏，于慧君：《“禁止性骚扰”法律成本的性别分配》，载《妇女研究》2007年第1期。 ：

　　C=Cx+Cy+Cz+Cd…(公式1)

　　公式1中只列出了几项主要成本：

　　①国家成本为C[，x](国家立法和执法成本)。

　　②以雇主为代表的场所主成本为C[，y](施加违法活动场所的所有人、管理人对违法行为应当承担相应责任的成本)。

　　③施害人的违法成本为C[，z](违法者因为违法行为而承担责任所发生的成本)。

　　④受害人权利受损和救济权利的成本为C[，d](受害人被违法行为侵害后遭受的损失，和通过法律诉讼和其他途径进行权利救济所花费的成本)。

　　而仅仅只作这样的分析是远远不够的，还要进行进一步的具体分析，包括定性与定量分析。

　　4、定性分析

　　定性分析是根据社会现象或事物所具有的属性和在运动中的矛盾变化，从事物的内在规定性来研究事物的一种方法或角度。它以普遍承认的公理、一套演绎逻辑和大量的历史事实为分析基础，从事物的矛盾性出发，描述、阐释所研究的事物。进行定性分析，要依据一定的理论与经验，直接抓住事物特征的主要方面，将同质性在数量上的差异暂时略去。事实上，现代定性分析方法同样要采用数学工具进行计算，而定量分析则必须建立在定性预测基础上，二者相辅相成，定性是定量的依据，定量是定性的具体化，二者结合起来灵活运用才能取得最佳效果。

　　定性分析发端于19世纪，在20世纪二三十年代因社会调查运动而开始得到发展。早期的定性研究是从调查社会中的实际问题开始的。对行政立法成本收益加以科学评估，离不开扎实的社会调查，特别是对不可计量的成本收益必须加以准确的定性分析。

　　5、定量计算

　　再以前述的性骚扰立法的成本计算为例。假定性骚扰的立法收益为：

　　μ=R-C…(公式3)

　　μ为性骚扰的立法收益的净收益总值;R为在禁止性骚扰的法律收益;C为在禁止性骚扰的法律成本。禁止性骚扰的法律成本为多项成本的总和：

　　C=Cx+Cy+Cz+Cd…(公式1)

　　其中，一项重要内容就是禁止性骚扰的国家成本。国家成本为达到禁止性骚扰立法目的国家需要投入的成本，C[，x]又可以分解为多项：

　　①立法成本即创制某一法律文件的实际有形支出(x[，1])。

　　②执法成本即预设的行政救济成本，即立法中规定的依治安处罚法进行的行政救济(x[，2])。

　　③司法成本即预设的民事救济成本(x[，3])。

　　④公民法制教育成本即普法宣传(x[，4])。

　　此时，国家成本的计算方法为：

　　Cx=(X1+x4)+(x2+x3)β0β1…(公式4)

　　根据性骚扰法律事实是否能启动一个救济性的法律关系，做不同的假设分析：

　　β0=0没有发生性骚扰

　　1发生了性骚扰β1=0没有提起诉讼

　　1提起诉讼

　　在国家不专门投入预防成本的情况下，没有性骚扰行为发生时，国家成本为静态成本，成本较少;但即使发生性骚扰行为，国家不主动追究(只能造受害人投诉)，也可能使其成本闲置，造成浪费。只有在性骚扰发生，当事人也投诉，法院又受理的情况下，才出现动态成本，即行政处罚和司法成本。郭慧敏，于慧君：《“禁止性骚扰”法律成本的性别分配》，载《妇女研究》2007年第1期。

　　6、结论形成

　　在对行政立法的成本收益作出比较后，分析人员便可以形成初步的结论。行政立法成本收益分析的结论，实质上是对行政立法收益性的判断。

　　行政立法的收益，反映了评估主体对该立法项目在社会生活中作用效果的度量，包括经济收益、社会收益等。任何一项立法，总会耗费一定的社会资源，总有一定的成本，包括立法、守法、执法、司法方面人员编制和时间、装备、金钱等方面的投入。立法是一种资源，它具有稀缺性，因此应当将其用于最需要的地方，并实现立法活动社会投入的最大社会产出。从一项行政立法的经济功能发挥的角度来讲，立法的经济收益在一定程度上具有可测算性、可计量性，在不能排除其他变量因素影响的情况下，我们可以粗略地计量出该立法的经济收益。通过这些统计数据，我们可以直观地感觉到一项立法所发挥的积极作用。

　　行政立法作为一种特殊的公共产品，其社会收益可能更加重要，关键是看该法所规范的社会秩序是否有所进步和完善程度怎样。但需要注意的是，立法的收益如何，不只取决于立法自身的完善程度，还取决于执法、守法的社会环境，以及执法者、守法者的素质和社会风气、社会心理等因素，即考量立法的收益，就要综合考虑经济收益、社会收益、政治收益、伦理收益。为此，实现立法收益的最大化是一项法治系统工程，需要立法、执法、守法、法律监督的协调，各环节都要行之有效。江子浩等：《行政立法后评估制度研究》，载《政府法制研究》2006年第3期。 因此，在结论形成后，评估人员不能就此终结，而应将初步的结论面向社会公开，征询各方面的意见之后，再作出最后的总体判断。

　　7、征询意见

　　从行政立法成本收益评估的实践可知，重视公众参与是其成功运作的重要原因。如美国《管制计划与审查》要求将成本与收益分析报告的信息向公众公开,并吸引公众参与。以公众为导向的政府再造运动和吸收法律政策评估过程中的公民参与,“决策质量将得以提高,因为市民和市民团体为政府决策制定增添了信息。这些信息能够防止许多基于不确切消息所做出的错误决策。……市民参与决策制定后,决策的可接受性增加了,成功执行政策的几率也提高了。”[美]阿里·哈拉契米：《政府业绩与质量测评——问题与经验》，丁煌译，中山大学出版社2003年版，第41页。

　　行政立法成本收益评估的意见征询方法比较

　　意见征询方式优点缺点

　　座谈会较好的互动形式，可以选择评估主体而保证代表性，信息较真实组织成本较高

　　网上评议方便、快捷，成本较低覆盖面有限，投票的随意性

　　街头现场评议宣传效果比较好参与者的随机性较大

　　问卷调查可以通过邮寄、入户、电话、等多种方式来完成，不受地理位置的限制，成本适中邮寄：受被调查者的文化素质所限，回收率不高

　　入户：受访问员素质影响较大

　　电话：评议人缺少充分的考虑时间，容易盲目打分

　　深度访谈可以获得开放性意见、建议成本很高

　　8、总体判断

　　从目前各地人大开展地方性法规立法后评估的实践来看，评估最后的总体判断一般采用“评估报告”形式，提请人大常委会会议书面审议。评估报告的内容一般分为三大部分：一是法规实施效果的基本评价;二是对法规中主要制度设计的分析和评价;三是评估工作的总结和启示，并提出法规是否需要修改的意见和建议。

　　关于评估结果是否具有启动法律、法规修改或废止程序的效力，尚存在争议。从目前情况来看，评估结果往往只是作为立法机关的一种参考意见，这样的评估报告与一般的调研报告没有实质区别，评估工作容易流于形式。

　　行政立法后评估的重要目标在于通过评估使行政立法活动得到矫正，使行政法规、行政规章日趋完善，从而行政立法机关必须结合评估结论采取相应的整改措施，并根据评估结论制定立法规划、做出立法预测、修改相应条款、废止有关法规规章或出台配套法律文件，其中也包括对行政立法机关及其工作人员法律责任条款的完善。胡峻：《行政立法后评估与行政立法责任的归结》，载《甘肃政法学院学报》2009年第3期。

　　在“数量型立法”向“质量型立法”转变的“后立法时代”背景下，传统的法律、法规清理方式已不能满足对现行法律、法规进行及时修改完善的实际需要，有必要引入“评估型清理”方式。

　　“评估型清理”，实质上是将立法后评估与法律、法规清理有机结合起来，即以法律、法规的清理为目的，对现行法律、法规的实施效果和法律、法规中的各项制度设计的合法性、合理性、可行性等进行全面评估，发现立法上存在的问题，从而适时启动立法修改或者废止程序，弥补立法缺陷，完善立法质量。“评估型清理”是立法机关的一种日常性、主动性清理工作，通过清理工作的常态化，有利于促进立法质量的全面提高。

　　四、行政立法的成本指标体系

　　行政立法成本是指行政立法过程中人力、物力、财力及所花费的时间、信息等资源的支出,包括直接立法成本DC(Direct Cost)和间接立法成本IDC(Indirect Cost)。行政立法的直接立法成本也称为狭义的行政立法成本,主要指具体行政立法活动所耗费的成本,包括立法体制的设定、立法机关的运行、立法的程序性活动和立法监督等成本。行政立法的间接成本既包括显性的实施成本，即法律实施投入的人力、物力和财力,也包括隐性的机会成本和边际成本。直接立法成本只反映数量概念,即立法活动所耗费的人力、财力与时间等，而评判这些数量是否必要的前提取决于立法的合理性与科学性,但其最终效果又要通过法律实施来评判。

　　(一) 直接立法成本

　　[*2]1、立法体制成本SC(System Cost)

　　行政立法体制成本是一个国家或者地区为维持其行政立法体制的有效运行而投入的成本。一个国家或者地区宪政体制确立什么样的行政立法体制,将直接决定这个国家或者地区行政立法成本的总体水平。不同行政立法体制的国家或者地区,其行政立法体制成本有很大的差别。

　　根据我国《宪法》和《立法法》的规定,我国目前的行政立法体制是由中央和地方两级国家行政机关制定法规或者规章构成的。在这个行政立法体制架构内, 行政立法主体越多,投入的相应行政立法体制成本就越高;相反, 行政立法主体越少,投入的行政立法体制成本就越少。因此, 行政立法主体的多少决定了立法体制成本的高低。建立一个合于国情的、科学高效率的行政立法体制,可以最大限度地有效利用立法资源,降低行政立法体制成本。

　　2、立法程序成本PC(Procedural Cost)

　　行政立法程序成本,包括行政立法调研、立项、起草、审查、公布、备案、制作、废止成本。一部法律文本的形成需要一个漫长且复杂的过程。在这过程中,国家、社会和公民个人都可能需要支付一定费用,此即行政立法的程序成本。

　　A、调研成本。一个立法项目的提出,有关部门通常是根据社会经济发展需要,在充分分析行政立法的必要性和可行性,通过大量社会调查和广泛听取各方面意见之后才提出来的。这花费大量人力物力财力,构成一定的成本。

　　B、立项与起草成本。有关部门在调查研究的基础上,根据法律的程序和权限,组织专家进行起草,举行听证和协商。《立法法》第五十八条规定:行政法规在起草的过程中,应当广泛地听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。这也是一个复杂的过程,需要大量的成本投入。在草案的基础上,往往会组织大量的讨论、修改、审查,如此反反复复,数易其稿。其间的会议材料等成本都是巨大的。

　　C、通过、审查、公布、备案、制作文本、废止等程序性成本。这是行政立法的最“本土的成本”,也是行政立法最可以量化的成本。譬如,行政法规签署公布后,及时在国务院公报和在全国范围内发布的报刊上刊登。部门规章在签署公布后,及时在国务院公报和在全国范围内发布的报刊上刊登。地方政府规章签署公布后,及时在本级人民政府公报和在本行政区域范围内发布的报刊上刊登等都需要一定的费用。在这些成本形态中，最容易被忽略的就是行政立法的废止成本，即裁撤机构和冗员的成本和信赖利益保护成本。王学辉，邓华平：《行政立法成本分析与实证研究》，法律出版社2008年版，第41页。 特别是由于我国“信赖利益保护原则”的缺失，行政补偿和赔偿尚不能依法而行，过去一般采取“赎买”的方式，并为将之作为行政立法的废止成本予以考量。

　　3、立法固定成本FC(Fixed Cost)

　　行政立法固定成本,也称为必要成本、不变成本，指为行政立法者所支付的全部费用,包括行政立法者的工资、福利、办公设备的配置等费用。从经济学角度，固定成本(又称固定费用)相对于变动成本，是指成本总额在一定时期和一定业务量范围内，不受业务量增减变动影响而能保持不变的成本。 我国的《立法法》规定,国务院制定行政法规,国务院各部委制定部门规章,省、自治区、直辖市以及较大市的人民政府制定政府规章,民族自治地方的人民代表大会制定自治条例和单行条例。维持这些行政立法机关的正常运转需要大量费用,这些费用就必须分摊到行政立法机关制定出来的每一部法规和规章上,此即行政立法的固定成本。

　　A、约束性固定成本。为维持立法机关日常运转而必须开支的成本，如立法工作人员的工资、办公设备的折旧、经常性开支等。由于这类成本与维持行政立法机关的立法能力相关联，也称为立法能力成本(capacity Cost)。这类成本的数额一经确定，不能轻易加以改变，因而具有相当程度的约束性。

　　B、酌量性固定成本。立法机关在工作年度开始前，根据规划、预算、财力等情况确定的计划期间的立法预算额而形成的固定成本，如新立法立项费、起草费、工作人员培训费、咨询费等。由于这类成本的预算数只在预算期内有效，立法者可以根据具体情况的变化，确定不同预算期的预算数，所以，也称为自定性固定成本。这类成本的数额不具有约束性，可以斟酌不同的情况加以确定。

　　4、立法监督成本SPC( Supervisory Cost)

　　立法监督是以立法活动作为监督客体的政权活动,指特定主体在其监督权限范围内,依据一定的程序对有权机关制定法律、法规和规章的活动所实施的监察和督促，包括动态的立法过程和静态的立法结果。立法权是一项重要的国家权力,对立法活动和立法结果实施有效的监督,有助于提高立法的社会收益,保证法律体系的和谐统一。根据我国《宪法》和《立法法》的规定,我国的立法监督方式主要有事前批准和事后备案两种方式,同时还通过法律、法规清理和行使撤销权等方式进行立法监督。由于我国现行立法监督体制尚不完善,立法监督的投入也很少,还没有完全实现立法监督的应有价值。从国外的立法监督实践看,立法监督投入越多,法律的实施成本也就相应降低,法律的社会收益也就越高。反之,法律的实施成本就会加大,其社会收益也就较差,甚至造成法律权威损失。

　　特别需要指出的是，技术性不强、可操作性差、价值取向不良的立法均会加大成本。衡量立法水平高低的监督要点如下所示：

　　①法律要素之间比例(原则、规则、概念与技术性事项所占比例。如：规则的比例在80%以上为100分，则可按比例每减5%扣10分计算)。

　　②上下位法或同位法的关联度(如每矛盾一处扣100分，每重复1次扣10分)。

　　③标准的宽严度和规范的力度(过高或过低、宽严状况，如以罚代管、或无硬性处理均扣分)。

　　④立法与政策、道德、文化的协调性。

　　(二)间接立法成本

　　[*2]1、显性成本EC(Explicit Cost)

　　①执法成本CE(Cost of Enforcement) 。执法成本是为保障法律运行而支付的一切费用，包括为法律实施进行宣传普及、机构设置、人员配备与培训、体制改革、审批许可以及执法监督检查等诸方面的投入。一部行政法规或规章的颁布只是万事的开始,为了行政法规或规章的实施,还得有众多配套设施,包括执法人员的招聘培训与供养、相关机构的建设。譬如,我国在加入世界贸易组织后,为了实现加入世界贸易组织的承诺,进行了大量法律、行政法规的制定与修改,并设立了很多相关的组织,招纳了大批工作人员。

　　在行政立法的实施过程中，为宣传、解释该行政法规规章有关规定而支付的费用往往相当巨大。由于法律语言的多义性和不确定性,可能造成法律的不确定性和模糊性。而随着社会发展进步,法律可能变得不合时宜,所以法律解释是常见也是必需的,法律解释需要花费的所有费用就会分摊到每部法规和规章的成本上。另外,法律从颁布到实施一般有一个过程,这个过程主要就是对新法规和规章的宣传,新法规和规章宣传成功与否很大程度决定了它的实施状况。法规和规章的宣传也指在法治国家建设中,所进行的全民普法教育。无疑,这些费用都是一部法规规章的从无到有,从文本到社会秩序的成本。

　　我国行政执法成本居高不下，已成为严重影响法律权威和效能的重要症结。行政执法成本信息的公开与监督，普通老百姓比较关注的政府部门公车使用、手机话费、办公用品、公务接待费，以及出国考察培训等支出情况，应在政府与决算和政府行政执法成本信息公开中以比较详细的类别列出。此外，法律绩效评估制度是治理行政执法成本过高的有效途径。为了降低行政执法成本，提高资金使用收益，应该加大对预算编制和部门预算执行审计力度，建立健全合理的绩效预算和公用支出成本核算体系。

　　②守法成本CA(Cost of Abidance) 。由于法律规范的强制性,迫使公民、法人或者其他组织必须或多或少地变更现状,以服从法律的规定或者与法律的规定保持一致,相对人因此而必须支付的最低费用即为守法成本。

　　守法成本也称管理成本，是指公民、企业、社会中介组织和公共机构履行法律规定的义务，提供其行为、产品信息所产生的成本。Office of Management and Budget, Office of Information and Regulatory Affairs, 2007, 2006 Report to Congress on the Costs and Benefits of Federal Regulations and Unfunded Mandates on State, Local, and Tribal Entities?转引自席涛：《监管体制框架分析：国际比较与中国改革》，载《国际经济评论》2007年第3期。 例如，监管机构对污染物排放的持续登记就是一项管理成本，为污染达标而采取的行动属于守法成本。对污染物排放的持续登记并没有改变产品生产过程，但为污染达标而采取的行动会使上述几个方面产生实质性改变，例如，安装新的过滤设备。

　　守法成本以义务行为的平均成本(价格)乘以每年履行该行为的总数(数量)为基础，进行评估。每次履行义务行为的平均成本是以每人每单位时间平均费用(以每一劳动者每小时所产生的平均费用，包括按劳动者人数分摊的企业的一般管理费用为基础计算得出)乘以每次履行义务行为所需要的时间计算得出。行为的数量通过计算义务行为的履行次数与履行行为的主体数量的乘积得出。计量模型是：

　　∑P×Q

　　P(代表价格)=每人每单位时间平均费用×时间，Q(代表数量)=行为主体数量×行为主体平均履行次数。

　　③违法成本CI(Cost of Infraction) 。指相对人因违反法律规定而承担的民事、行政、刑事责任以及由此而造成的信用、人格权等方面的损失。某地交警大队精心设计、制作“交通违法成本”温馨提示卡载明：“超速50%~70%之间，其成本=罚款300元+扣6分(严重的吊销驾照+事故隐患+心理压力……)。”在这张温馨提示卡上，印有“交通违法成本=行政处罚+时间损失+事故隐患+影响城市形象+自己心理压力”等提示，其中超速、超载、超员、无证驾驶、不交保险、酒后驾驶等6大类交通违法成本处罚一目了然。

　　行政立法的违法成本设定，必须遵循立法的可遵守性原则，同时注意：第一，违法行为需要支付的成本或代价，要足以令违法行为人丧失继续其违法行为的能力，包括物质意义上的能力和行动自由等。第二，违法行为需要支付的成本或代价要足以让正在进行违法的违法行为让人望而却步并因此悬崖勒马，中止其违法行为，起一种类似刑罚上的“一般预防”的作用。第三，违法行为人承担的成本或代价，应当足以补偿因其违法行为而给国家、社会和他人造成的损害。第四，让违法行为人承担违法成本时，还要考虑违法行为人获利的状况。第五，确定违法行为的成本或代价时，还要考虑违法行为人的财产状况及其物质能力。

　　2、隐性成本IC(Implicit Cost)

　　①机会成本OC(Opportunity Cost)。汪全胜：《立法收益论证问题的探讨》，载《社会科学家》2006年第3期。 波斯纳在其著名的《法律的经济分析》一书中对立法的机会成本有一个界定: “不同的法律方案实现人们既定目标的程度有所不同, 而在特定的时空领域只能选择一种而放弃其他。诸如对某种社会关系是否运用法律手段进行调整, 选择何种法律规范,不同选择之间的收益差别和得失就构成了法律(立法)的机会成本, 也叫选择成本。”Posner: Economic Analysis of the Law, Littler Brown and company, 1986, p?6? 行政立法的机会成本一般涉及两种情形，即“要不要行政立法”和“如何行政立法”。从实现社会的控制方式而言, 行政立法只是诸多社会控制方式的一种类型或方式, 立法者在考虑立法的必要性时, 一般要把法律与其他社会控制方式作一比较, 究竟哪一种方式最合适、最有效。当然在这种选择上,选择一种调整方式并不意味着就会排除其他的社会控制方式。这里是说如果有其他的社会控制方式调整更为合适和有效的话, 那么行政立法就没有必要了。毫无疑问, 在社会关系某些领域的调整方式中, 行政立法并不是一种理想的选择。在这种情况下进行的立法, 有可能损害其他的社会控制方式的调整效果, 那么我们可以说进行立法的机会成本太大。另一种类型的行政立法的机会成本,即在不同的行政立法方案中作出选择, 选择一种就损失其他的方式。更具体来说, 在法的内容的规定上, 选择一种方式就必然放弃另外一种表述方式, 这个时候也存在一种选择的成即立法的机会成本。

　　B、边际成本MC(Marginal Cost)。立法的边际成本收益指法律能达到最小社会投入而获得最大的收益。根据边际成本收益递减规律,在同类法律的供给达到社会需求饱和状态之前,每增加制定和实施一项新法律时,其边际成本呈递减趋势,收益呈递增趋势。相反,如果超过饱和状态或达到某一临界点,随着同类法律供给的增加,其边际成本呈递增趋势,收益呈递减趋势,以致产生法律规模不经济的现象。就行政立法而言，行政法规与规章的供给在达到社会需求饱和状态之前，每增加制定和实施一项新的行政法规和规章时，由于法律规范的体系化及相互支持，其边际成本呈递减趋势，即行政规章配套有其积极意义。所以，在美国行政规章需要制定而未制定时，也是一种违法行为。相反，我国的行政规章已陷入丛生困境，有的地方应该有规章的却未规制，而有些领域则规章过剩。非但未能清晰权力(利)，而且造成了行政主体按其部门意志扩张行政权力以至侵害相对人权益现象。典型的例子是“乱收费、乱罚款、乱摊派”等“三乱”现象，各级行政主体为治理“三乱”发布了无数个规范性文件，但效果欠佳。究竟原因，规章丛生困境靠规章制定主体自省式解决已不可能，必须由更权威的机关介入，在宪政框架下控制行政规章立法主体的自由裁量权。崔卓兰、于立深：《行政规章的经济分析》，载《吉林大学社科学报》1999年第5期。 注意，在实际应用时的一个较好的分析方法是，首先找出与所欲评估的某一部法规相关联的全部已有立法，包括上下各个位阶的法律规范，然后，分析关联法律规范已经产生的收益，在将其与这部法规相互比较，如果现有的关联法律规范已经对同类社会关系进行了很好的规范，则无必要在行规范。否则，其边际收益递减。如果规范得很差，而在这部法规中继续沿用类似规范，其边际收益亦很差;而如果该法规采取了较之于先前的规范更为新颖有效的方法，则会得出良好的边际收益。应当明白，这里的边际分析既可以是对一部法律文件的整体进行的判断，也可以是指针对其中的一个或一些条款进行单个的分析与评价。

　　C、社会成本SCC(Social Cost)。立法的社会成本是整个社会为某项立法所支付的非经济性成本。如果一项行政立法不存在外部效应,其立法成本就等于社会成本。事实上,如果一项行政立法不存在外部效应,也就失去了立法价值。行政立法的外部效应有外部正效应和外部负效应。外部正效应指一项行政立法导致产权明确、交易成本降低、市场效率得到保证、经济收益上升;或社会整体的公正、公平和正义的理念得到提升,秩序良好,安全感上升,社会得到明显的正收益。外部负效应指一项行政立法的权利界定不清,导致交易成本上升，市场和政府效率低下，经济收益下降;或由于立法决策、立法方略、立法技术等方面的失误所引起的社会支出增加。由于错误的立法决策,使法律条文过疏,造成“有法难依”。立法技术不当导致执法中自由裁量权的自由扩张,影响法律执行的社会效果。刘瑞瑞：《立法成本的法经济学分析》，载《经济纵横》2006年第8期。 此外，行政立法可能激励对资源、环境不合理的利用甚至是无节制的滥用，导致环境恶化，带来巨大的环境成本。这些都是社会整体对不当行政立法付出的间接隐性成本。

　　(三)行政立法成本体系

　　[*2]1、总体框架

　　通过归纳以上的分析，我们可以对行政立法的成本进行总体的归类与组合如下：

　　行政立法总成本

　　(TC)

　　直接成本(DC)

　　间接成本(IDC)

　　体制成本(SC)

　　程序成本(PC)

　　调研成本

　　立项与起草成本

　　通过、审查、公布、备案等成本

　　固定成本(FC)

　　约束性固定成本

　　酌量性固定成本

　　监督成本(SPC)

　　显性成本(EC)

　　执法成本(CE)

　　守法成本(CA)

　　违法成本(CI)

　　隐性成本(IC)

　　机会成本(OC)

　　边际成本(MC)

　　社会成本(SCC)

　　2、计算方法

　　在行政立法的成本体系中，总成本TC由直接成本DC和间接成本IDC构成，用公式表达即：TC=DC+IDC;

　　直接成本DC由体制成本SC、程序成本PC、固定成本FC和监督成本SPC构成，用公式表达即：DC=SC+PC+FC+SPC;

　　间接成本IDC由显性成本EC和隐性成本IC组成，用公式表达即：IDC=EC+IC;

　　其中，显性成本EC由执法成本CE、守法成本CA、违法成本CI组成，用公式表达即：EC=CE+CA+CI;

　　隐性成本IC由机会成本OC、边际成本MC和社会成本SCC组成，用公式表达即：IC=OC+MC+SCC

　　3、关系曲线

　　在行政立法成本体系中,值得注意的是:一个国家或者地区宪政体制确立的立法体制已定的情况下, SC是一个相对稳定的定值，PC所占的比例最大，SPC和IC容易被忽视,它们本身也受SC和PC的制约,并随其变化而变化。同时,还应当看到:由于SC的地位比较特殊,一方面, SC对立法总成本TC起决定作用;另一方面,在立法体制已定的情况下, SC又成为固定成本FC,与此相对应, PC、SPC、IC就成为可变成本VC(Variable Cost)。

　　直接立法成本DC和间接立法成本IDC之间呈现“非严格对称的反比例关系”。在立法体制已经确定的情况下,立法过程中投入的必要的费用PC和SPC,可以保证最大限度地降低间接成本lDC。理性化的行政立法成本应当是通过严格法律程序有秩序进行的。法律程序体系的经济目标,在于减少错误立法程序体系的直接成本。当公众对法律的参与处于原始的、受排斥的状态,一人拍板想当然的决策,其成本是小的,但其公正性、可接受性和收益性则是可想而知的。法律规范利害关系人参与制度、听证制度、说明理由制度,与其说是消耗了相当的程序成本,毋宁说是为取得法律规范公共收益而有意识进行的一项“生产性投资”。当然,行政立法过程必须注意“扯皮成本”——参与行政程序的人们为自己特殊的既得利益而互相“扯皮”,会更多地耗费时间、精力和金钱,可能反倒增大了“交易成本”。

　　总之，将上述分析最后概括起来可知：行政立法的总成本(TC)可计量为：直接成本DC(体制成本SC+程序成本PC+固定成本FC+监督成本SPC)+间接成本IDC【显性成本EC(执法成本CE+守法成本CA+违法成本CI)+隐性成本IC(机会成本OC+边际成本MC+社会成本SCC)】

　　用公式表示为：

　　TC=DC+IDC。其中：

　　DC=SC+PC+FC+SPC

　　IDC=EC+IC(EC=CE+CA+CI;IC=OC+MC+SCC)。

　　最后概括起来的总公式为：

　　TC=DC(SC+PC+FC+SPC)+IDC[EC(CE+CA+CI)+IC(OC+MC+SCC)]

　　五、行政立法的收益指标体系

　　行政立法是一种消耗资源的活动，是一种生产活动，它也必然产生一定的收益，换言之，行政立法活动是以产生收益为其基本目的。从总体而言，行政立法的收益包括政治收益PB(Political Benefit)、经济收益EB(Economic Benefit)和社会收益SB(Social Benefit)。行政立法作为社会控制的重要方式，它与政治紧密相连。根据公共选择理论，“政治人”也可适用经济人假设，他们在进行行政立法时是自利的、理性的，总是进行成本收益分析。政治成本最小化、政治收益最大化是政治决策的理性预期和根本目标。就我国的国情而言，经济体制改革是基本政治决策，行政立法若能在促进经济体制改革、巩固改革成果等方面发挥了其独特的作用，就取得了政治收益。行政立法的经济收益是指立法在经济上所产生的一系列有益的效果。比如，行政立法对产权的界定，就能达到对资源的优化配置，从而实现立法的经济收益，因为，“第一，产权可以引导人们实现外部性内部化，减少资源浪费，提高资源配置效率;第二，产权可以构建激励机制，减少经济活动中的‘搭便车’的机会主义行为;第三，产权可以减少不确定性来提高资源配置的效率”。周小亮著：《市场配置资源的制度修正》，经济科学出版社1999年版，第37页。 立法的社会收益是指立法所产生的社会的有益的效果即社会的有机协调状态，如社会稳定性、人们的安全感、社会生活的秩序状态、社会公正正义的维护等。相对于政治收益与社会收益而言，行政立法的经济收益是可以度量的，而政治收益与社会收益在大多数情况下只能定性分析。

　　(一)经济收益

　　[*2]1、直接经济收益DEB(Direct Economic Benefit)

　　在现代社会，行政机关的独特性在于，它有权通过制定规则或作出裁决来决定私人的权利和义务，拥有“立法权”、“行政权”和“司法权”等联合权力。其“立法权”主要是制定和颁布具有法律效力的行政规章，这种权力传统上属于议会(国会)的领地，但是它被授给立法和司法系统之外的行政机关。根本原因在于，政府通过行政立法可以有效率地发展经济，取得显见的直接经济收益。经济危机以及深度经济结构、社会结构变迁所带来的市场失灵、社会诸问题，凸现了行政立法的经济效用。

　　行政立法的规则性可以带来节约交易成本的直接经济收益。经济分析表明， 通过法律形式所建立的普遍性规则，可以避免或减少交易主体在确定和认同规则方面的成本。行政法规与规章实质是具体行政行为原则的制度化，它所表现出来的规则普适性与具体行政行为表现出来的个案性，具有不同的直接经济收益和实际用途。欧内斯特·盖尔霍恩指出：“在过去的20年里，行政法最重要的发展之一是行政机关日益依赖于规则(rules)制定——将其作为制定政策的一种手段。”“规则制定程序较之个案的裁断要更为有效，因为前者可解决在单一活动中的大量问题。一条明确的普遍规则能够在受到影响的公司或个人中间产生迅速和统一的遵守行为;而经裁断的先例的范围却难以界定，因为先例的适用在一定程度上通常取决于特定案例的事实。同时，规则制定可为个人提供重要保障”。“在未来的岁月里，规则制定过程完全有可能是行政法最有生气的领域之一”。[美]欧内斯特·盖尔霍恩、罗纳德·M?利文：《行政法和行政程序概要》，黄列译，中国社会科学出版社1996年版，第188~190页。

　　行政立法的经济规制通过普适性的法律规范界定了规制者和被规制者的权力与权利，而权利的法律制度可以创造有效利用资源的刺激，从而可以发挥重要的经济功能。因为，作为经济制度和经济体制的一种构成要素，行政立法的经济规制通过合理界定和分配权利而有助于减少经济运行过程中的人为垄断因素、低效与无序竞争因素、外部性因素和不确定性，建立有收益的市场，推动市场交易，实现资源的有效配置。这也就是行政立法的直接经济收益。

　　从形式上看，行政立法的直接经济受益分为个体性的直接经济收益和整体性的直接经济收益。所谓个体性的直接经济收益，就是被规制者通过行政立法所获的私人经济利益的极大化程度，或是可能从行政立法中获益的人的私人经济利益的极大化程度。正如政府管制的部门利益理论所表明的，寻求政府管制的，或者是管制对象本身，如19世纪末深受竞争之苦的美国铁路公司;或是其他有可能从中获益的人，如铁路运输管制中爱到铁路营运者盘剥的农场主或者受挤兑的其他运输业主。显然，他们都能通过政府的行政立法中获得相应的好处，这就是政府管制所产生的个体性直接经济收益。所谓整体性的直接经济收益，指的是行政立法使得在市场失灵下发生的非效率性的资源配置和分配的非公正性得到避免或纠正，通过资源配置效率的提高，增进了整体社会福利。

　　2、间接经济收益IEB(Indirect Economic Benefit)

　　在成本收益的分析过程中，我们往往将收益和成本的类别分成四类：一是有市场价格且足以反映社会价值;二是有市场价格但不足以反映社会价值;三是没有市场价格，但利用愿付数额观念可以适当反映社会价值;四是难以用市场或类似市场的过程来衡量货币价值等。而一个良好的成本收益分析，不仅应衡量比较容易用货币表示的成本和收益的项目，同时也要用适当的形式来描述或评估过去不容易量化或不可用相同标准来表示的项目。行政立法的间接经济收益就是不容易量化但也必须适当描述的重要指标。

　　以防洪减灾立法为例。防洪措施除了具有公共财政的特性外，还要兼顾社会福利，所以需要透过公共部门来投资及运作，并且在资源成本有限的条件下和其他公共投资作比较与评估。因此，政府在进行防洪减灾立法时，必须同时考虑投资所花费的成本与其所产生之收益;以往防洪计划在评估时虽然考虑相关直接收益，却时常忽略经济活动中断、生命及健康维护、房地产价值维持等间接收益之估计，而这些收益的数值往往相当巨大，如果忽略将严重低估整体的防洪收益，因此决策当局在订定相关防灾政策时也将会不够周延、客观。

　　具体而言，防洪减灾立法所带来的间接收益可包括个人生活不便减少之收益、健康维护增加之收益、经济活动持续增加之收益、公共设施维护之收益、环境生态维护之收益以及其他收益，其中个人生活不便减少之收益包含了减少断水及断电的生活不便等项目;健康维护增加之收益方面可包含避免心理及生理上的健康受损、人民的疾病及死亡率之减少及减轻洪灾所引起的恐惧、焦虑与不安等项目;而经济活动持续增加之收益则有失业的减少、商业交易中断时间的减少等项目;环境生态维护之收益则有避免具有历史价值的建筑物或保育地被破坏、调节下游供水流量及改善水质等项目;其他收益则包括房地产价值维护、财产市值下降之减少、避免就业所得受到影响及政府与民间单位紧急处理成本之减少等收益。

　　归结起来，间接经济收益大致包括两个大类：一是防止现有利益的减少，通过“保值”而增加收益;一是增加直接收益之外的后续利益，包括物质上的间接利益和社会心理、社会价值上的间接利益如稳定了秩序、提高了守法水平。当然，间接利益不可过于间接甚至完全偏离直接利益这一本体，如果过于遥远与偏离，则不应该计入。而衡量是否过于遥远与过于间接的标准是：第一，主次分析法。这种间接收益是否主要是由其他立法或行为所获得的，如果主要或几乎全部是由其他因素所致，则可以认定为太过间接而不得计入;第二，环节分析法。这种间接收益与直接收益之间的中间环节究竟有多少个，一般来说，如果存在两个以上中间环节，则可认定为太遥远太间接而不得计入。

　　(二)政治收益

　　理解行政立法政治收益，可以借鉴平衡记分卡的框架。平衡计分卡于20世纪90年代初由哈佛商学院的罗伯特·卡普兰(Robert Kaplan)和诺朗诺顿研究所所长(Nolan Norton Institute)、美国复兴全球战略集团创始人兼总裁戴维·诺顿(David Norton)所从事的“未来组织绩效衡量方法”一种绩效评价体系。平衡计分卡自创立以来，在国际上，特别是在美国和欧洲，很快引起了理论界和客户界的浓厚兴趣与反响。平衡计分卡方法认为，组织应从四个角度审视自身业绩：学习与成长、业务流程、顾客、财务。如下图所示：

　　平衡记分卡注重过程管理的精神与行政立法政治收益评估体系构建的根本精神是非常吻合的,可以为科学设计政治收益指标体系提供一个非常有用的工具。从企业管理的角度看,平衡记分卡中的四个维度是彼此紧密关联和不可分割的。其中,内部经营过程是核心,它与客户的满意度、学习与成长、企业的财务绩效都有直接的关系;客户是企业利润的最终来源,谁拥有了顾客,谁就拥有了未来;员工的学习与成长关系到组织的能力和素质基础,反过来又会影响到内部经营过程和客户服务,再进而影响到财务绩效;财务绩效则为客户、内部经营过程、学习与成长等提供物质保障。因此,只有从四个方面综合考虑,才能最终达到综合平衡,实现组织的可持续发展。

　　由于平衡记分卡毕竟是源自于企业的一种管理工具,在应用到行政立法政治收益指标设计时,需要结合不同的实际。陈天祥:《政府绩效评估指标体系的构建方法》，载《武汉大学学报》(哲学社会科学版)2008年第1期。 例如,可以把财务维度调整为政府业绩,作为行政立法的结果性政治收益指标。包括年度关键工作任务(根据政府年度规划生成)、职能目标(如社会治安、公共设施的建设和公共服务的提供、投资环境建设、对社会组织的规范化管理等)。顾客维度可以调整为民众维度,即民众对政府工作的满意程度，作为行政立法政治收益的互动性指标。内部经营过程维度可以调整为内部管理维度,作为行政立法政治收益的过程性指标,包括工作效率、依法行政、政务公开和成本控制等方面,具体指标又可分解为督查事项落实、行政审批限时办结、行政投诉办理、行政执法评议考核、员工违法违纪查实次数、员工行政效能投诉查实次数、政务公开实施情况、政务网及行政办公网络化建设、行政费用控制和专项资金审计监督等。学习与成长维度可以调整为创新与学习维度,作为行政立法政治收益的创新性指标，包括法制建设、员工培训、改革与创新、员工流失率、员工满意度等。

　　政治收益

　　(PB)

　　结果性收益BC(Benefit of Consequence)：政府业绩

　　互动性收益BI(Benefit of Interaction)：民众满意

　　过程性收益BP(Benefit of Process)：内部管理

　　创新性收益BC(Benefit of Creation)：学习能力

　　(三)社会收益

　　[*2]1、基本特点

　　行政立法的深层次目的乃是维护社会公平的基本价值。行政立法的目的是服务于公共利益，而管制领域内的公共利益可以分解为效率与公平两种基本价值;效率意味着经济资源配置的效率最大化，其追求的是单位成本能够产生最大的收益，市场失灵往往造成效率与社会公平两方面的损失：垄断与过度竞争容易造成市场资源配置的无效率，而外部不经济、内部性问题与信息不对称则容易造成成本分担与收益分配的不公平，有损于社会公平。经济性行政立法规制通过消除与缓解垄断力量与过度竞争对市场资源配置功能的损耗以达成对经济收益的诉求;而社会性行政立法规制则通过消除与抑制外部不经济、内部性问题与信息不对称以降低社会公平价值的损失，提高立法的社会收益。

　　行政立法的社会收益一般要求从社会的宏观角度来考察立法项目的存在给社会带来的贡献和影响，换言之，行政立法项目所需实现的社会发展目标一般是根据国家的宏观经济与社会发展需要制定的。因此，对行政立法项目进行社会评估的关键就是对立法项目社会收益的全面分析评估，它不仅包括涉及社会的经济收益，与经济活动有关的宏观社会收益、环境生态收益等，还包括更广泛的属于纯粹社会效果的非经济社会收益。而且有些社会发展目标所体现的社会收益与影响具有相当的长远性，例如，行政立法项目对居民健康、寿命的影响，对生态与自然环境的影响，对居民文化生活、人口素质的影响等。

　　行政立法的宏观社会收益所涉及的间接收益和外部收益通常较多，例如，产品质量和生活质量的提高、人民物质、文化水平和教育水平的提高，自然环境与生态环境的改善、社会稳定与国防安全等等。尤其是农业、水利和交通运输方面等基础设施和公益性立法项目的社会评估，主要表现在立法外的间接与相关收益上，而且这些收益大多是难以定量描述的无形收益，没有市价可以衡量，例如，对文化、社会秩序、人的素质、休闲等的影响，通常只可以进行文字描述，做定性分析，而很难实现量化。

　　2、主要内容

　　①行政立法提升的社会稳定度，主要指标有可能的纠纷发生率、违法率等。陆雨辰：《关于社会稳定的几个理论问题》，载《上海理论》1992年第1期。 有学者曾从社会学的视角提出社会稳定评价体系，即：一方面，从纯理论的视角应有三种指标评价体系：a?社会稳定度指标体系，如稳定级度量表等，此为事实评价。b?稳定类型完善度指标体系，即对稳定类型本身状况所作的评估，此为类型评价。c?目标耦合度指标体系，即对稳定与社会发展目标之间匹配状况的评价，此为价值评价。另一方面，如从比较的视角，既可与理想的稳定状态比较，也可与本社会自身历史上的稳定状况比较。就行政立法的社会稳定效应分析而言，可用下表进行调研和分析肖唐镖：《从农民心态看农村政治稳定状况》，载《华中师范大学学报》(社会科学版)2005年第5期。 ：

　　社会秩序政治稳定

　　客观标准治安案件和刑事案件的变化状况公众表达不满的行为方式及其行动频率的递进性变化

　　主观标准群众的安全感公众对政府的认同、绩效评价和对社会制度的评价

　　②行政立法提升的社会公正性。在社会阶层出现分化的情况下，要把社会公正作为社会整合的一项重要原则，高高地举起社会公正的旗帜。“社会公正”(social justice)原则的建立，是基于各社会阶层利益协调的共同价值认同，它不同于衡量收入分配均等程度的“平等”(equality)，也不同于市场条件下承认禀赋差别的机会公平(equity)，它是市场竞争之上维护共同生活的更高的行政立法原则，通过再分配和转移支付来救助和扶持弱势群体，是现代行政立法的应有之意。行政立法可以扩大养老保险覆盖面，实现全社会养老保险覆盖率，弥补现有养老保险与最低生活保障之间的空段。行政立法可以完善失业保险程序，与社会救济统筹运作，实现对所有社会保险基金的统一运作。行政立法还可以扩大医疗保险范围，减少医保等级种类，规范财政转移支付方式，扶持农村医保基金，使农民逐步享受到与城市居民同样的医疗保险。

　　③行政立法促进的公民权利收益。行政立法可以节约公民的权利实现成本，这部分降低的成本实际上就是行政立法的社会收益。本质而言，行政立法就是对权利确定范围、进行界定和进行分配的过程。依照权利的正义原则，行政立法机关在通过立法分配权利时，应遵循平等原则，而不论这种平等分配是否是有收益的;依照权利的收益原则，则应考虑什么样的权利分配才能产生高收益，权利如何分配应取决于收益原则，权利应该分配给那些能够通过使用权利带来最大收益的人们。成本—收益分析是行政立法的重要指导思想。科斯认为，自愿的交换和定义明确、界区清晰的权利为分配的收益提供了充分的条件;波斯纳认为，财产权的法律制度可以创造有效利用资源的刺激，从而可以发挥重要经济功能。的确，作为经济制度和经济体制的一种构成要素，从立法上合理界定和分配的权利有助于减少经济运行过程中的外部性因素和不确定性，建立有收益的市场，推动市场交易，实现资源的有效配置，从而提高权利的实际收益。王启富，马志刚：《权利的成本——收益分析》，载《政法论坛》2003年第2期。

　　④行政立法带来的环境收益，包括立法增加的环境收益和减低的环境破坏。环境收益就是将环境保护看成为一种经济获利行为，在投入意义上所形成的价值增值成为经济学意义上的利润，环境收益制度就是在制度上对环境保护和建设行为做出获利的制度设置，从而起到激活环境保护的微观主体，充分调动社会成员参与环境保护和建设的积极性，最终达到环境治理和环境保护之目的。 熊小青：《试谈治理视野下的环境收益及机制创新》，载《求实》2009年第3期。 为了实现社会总体的环境收益，通过行政立法进行环境规制，必须充分考量环境收益问题。

　　以美国的环境规制立法为例。周卫：《美国环境规制与成本一收益分析》，载《西南政法大学学报》2009年第1期。 1996年《食品质量保护法》废除了早先著名的关于食品添加剂的零风险标准“迪兰尼条款”，代之以较低但更为可行的“合理的无伤害确定性”安全标准;同年修正的《安全饮用水法》则授权环保局在规制带来的收益不抵成本时有权对有关措施进行调整。对新近的一些重大环境规制法规的成本一收益分析表明，2000—2015年之间，美国在酸雨控制、冰箱节能标准、新的地表水处理方法、新型高速公路重型汽车排放标准、多氯化联二苯处理及微尘标准方面的规制，收益将超过成本，因而可能是有效的;然而，在为城市固体垃圾填埋地提供保险计划、纸浆及纸污染物指导方针、臭氧标准方面的规制收益则可能为0或负数，有待改善。这些衡量和比较，有助于引起政府对严重的环境问题的重视，促使规制部门采用更低的成本完成法定的环境规制目标，取得更大的环境收益。

　　(四) 行政立法收益体系

　　[*2]1、总体框架

　　行政立法的总收益

　　(TB)

　　经济收益EB

　　政治收益PB

　　社会收益SB

　　直接经济收益DEB

　　间接经济收益IEB

　　结果性收益BC

　　互动性收益BI

　　过程性收益BP

　　创新性收益BC

　　社会稳定收益BS(Benefit of Stability)

　　社会公正收益BJ(Benefit of Justice)

　　公民权利收益BR (Benefit of Rights)

　　环境收益BE (Benefit of Environment)

　　2、计算方法

　　在行政立法的收益体系中，总收益TB由经济收益EB、政治收益PB、社会受益SB三部分组成，用公式表达即：TB=EB+PB+SB;

　　经济收益EB由直接经济收益DEB和间接经济收益IEB组成，用公式表达即：EB=DEB+IEB;

　　政治收益PB由结果性收益BC、互动性收益BI和创新性收益BC组成，用公式表达即：PB=BC+BI+BC;

　　社会收益SB由社会稳定收益BS、社会公正收益BJ、公民权利收益BR和环境收益BE组成，用公式表达即：SB=BS+BJ+BR+BE。

　　3、关系曲线

　　从立法成本与收益的关系角度分析,在立法体制成本SC既定的情况下,立法程序成本PC和立法监督成本SPC越大,其法律价值体现得越充分,相应的法律调整作用被弱化,其总收益TB也就越大;反之,法律价值就实现得越少,法律调整作用就会被扩大,社会收益SB也就越小。在极端情况下,甚至产生行政立法的负收益。负收益是很难确定的最大变数,违法立法或者立法违法,将引发一系列审查、监督、追究责任、救济等问题,对法律权威以及立法机关的权威有极大影响,直接影响今后的法律实施。就法律实施角度而言,行政立法的间接成本IC越大,法律调整的作用也就越大,说明法律价值实现得越少,其立法总收益TB也就越小。如下图所示：

　　总之，将上述分析最后概括起来可知：行政立法的总受益(TB)可计量为：

　　经济收益EB(直接经济收益DEB+间接经济收益IEB)

　　+政治收益PB(结果性收益BC +互动性收益BI+过程性收益BP+创新性收益BC)+社会收益SB(社会稳定收益BS+社会公正收益BJ+公民权利收益BR+环境收益BE)

　　用公式表示为：

　　TB=EB+PB+SB其中：

　　EB=DEB+IEB

　　PB=BC+BI+BC

　　SB=BS+BJ+BR+BE。

　　最后概括起来的总公式为：

　　TB= EB(DEB+IEB)+PB(BC+BI+BC)+SB(BS+BJ+BR+BE)

　　六、 行政立法成本收益分析的衡量标准

　　[*1](一)行政立法成本与收益的单项分析

　　[*2]1、行政立法成本的衡量和计算方法

　　(1)对比分析法。

　　A?纵向对比分析法。

　　此种方法适用于单项行政立法的后评估，是通过行政立法成本指标在不同时期(或不同情况)的数据的对比进行成本分析的一种方法。行政立法成本指标的对比，必须注意指标的可比性。

　　①绝对数比较，如年度行政立法总成本的比较。

　　②增减数比较，如本年成本比上年降低值。

　　③指数比较，如本年成本比上年降低的百分比。

　　B?横向对比分析法。

　　在立法前评估中，可用这种方法，将不同行政立法方案的各项指标进行比较分析，从中找出成本最低的最佳方案。下面，以价格规制的行政立法为例加以说明。

　　价格规制是政府对市场进行干预的一种重要形式，它包括最高限价和最低限价，两者都会导致市场供给量(产量)的变化，从而制约市场价格的自动调整，制约买卖之间的价格谈判。最低价格规制导致过度供给,要维持这一政策，必须辅以政府的价格支持，或高价收购和储存过剩的产品，或给供应者补贴以向消费者降价销售。而最高价格则引发过度需求,由此引发黑市、产品质量下降，昂贵的排队等购，以及歧视性的分配机制等问题。

　　公用事业的费率制定构成价格规制的另一种形式。收费结构(即由被规制企业承担的一系列不同产品和服务的价格)的规制可能同时涉及最高限价和最低限价。这类价格规制起码会引起消费者阶层之间或消费者与生产者之间的收入转移。被选择的价格，还通过对被规制企业相对产量的决定来影响资源配置的效率。

　　相似地，反托拉斯法对企业定价政策(比如歧视性定价和折扣)的制约，也会减少买者可能的价格与数量选择，并改变市场均衡价格和产量。

　　尽管理想的价格规制模式是边际成本定价，但现实中的价格规制工具主要有价格上限和公平报酬率规制两种。

　　从被规制企业的服从成本来看，价格上限和报酬率都相对较低。

　　价格上限的一般模型P=P0+(RPI-X)表明，当政府公布了零售物价指数RPI和经过规制者确定行业劳动生产率的提高率X之后，企业在一定时期内的定价是自由的，可以以当期价格P0为基础上下浮动，只要不超过P，服从成本较低。

　　从报酬率规制的模型R=S×V来看服从成本，当规制者确定了公正报酬率S之后，被规制企业的收入R就取决于企业资产V，企业服从规制的成本也相对较低。但两者产生的间接成本完全不一样。

　　对企业来说，报酬率规制下，企业的间接成本低;对社会来说，报酬率规制的间接成本高(如，过度投资问题)，因为报酬率规制下，企业扩大投资与节约成本所带来的风险和好处均由消费者承担。而在价格上限规制下，对企业和社会的间接成本完全相反，企业的间接成本高，社会的间接成本低，因为在价格上限规制下，企业通过技术创新和节约成本所带来的好处和风险均由企业承担(价格上限规制实际上也是一种完全剩余索取权合同)。

　　从衡量和监督成本来看，价格上限的成本低，报酬率规制的成本高。因为在确定报酬率时，规制者需要审查批准收费期内企业打算进行的投资及其资金筹措，及可能发生的费用变化，否则，公正报酬率的确定就欠妥当，而这比确定行业劳动生产率的提高率要复杂得多。

　　从实施规制的管理成本来看，两者均较低，具体见下表。

　　价格规制的成本有效性比较

　　成本类型

　　工具类型服从规制

　　成本衡量、监督与实施规制的管理成本间接成本

　　(对企业)间接成本

　　(对社会)总体成本

　　价格上限规制低低高低低

　　公平报酬率规制低衡量监督成本高，实施成本低低高中

　　正是由于价格上限规制的成本有效性(及其激励导向)，在美国，原来传统的采用公平报酬率规制的一些产业，如电信、电力、天然气配送等产业，也开始向价格上限规制转变。当然，从规制政策的效率来说，最优规制政策取决于规制目标和资源，及各自产业的特征，这些因素的不同，导致规制政策的效率的差异。

　　(2)相关分析法(连锁替代法)。

　　行政立法的各种成本指标，存在着相互依存关系，一个指标变了，就会影响到其他成本指标。利用数学方法进行相关分析，找出有关成本指标之间规律性的联系，即为相关分析法。可参见前述“行政立法成本的关系曲线”。 此种方法适合于行政立法的后评估。

　　行政立法成本的相关分析是为了评估立法的经济成本、人员成本、社会成本在整个立法过程中的比重及相互关联性，而不是泛泛地计算总成本是多少。总成本不能反映各构成成本的多少和它们之间的关联性，不利于发现受新法影响最为严重的环节。

　　连锁替代法是行政立法相关性分析的典型方法，也称连锁置换法、连环替代法，它是指确定引起某行政立法成本指标变动的各个因素影响程度的一种计算方法。在若干相互联系的因素共同影响着某一指标的情况下，可应用这一方法来计算各个因素对行政立法成本指标发生变动的影响程度。

　　A?计算方法。

　　①在计算某一因素对一个成本指标的影响时，假定只有这个因素在变动而其他因素不变。

　　②确定各个因素替代顺序，然后按照这一顺序替代计算。

　　③把这个指标与该因素替代前的指标相比较，确定该因素变动所造成的影响。

　　B?计算原理。

　　设某一行政立法成本指标A是由x,y,z三个因素组成。其计划指标A0是由x0,y0,z0三个因素相乘的结果;实际指标A1是由x1,y1,z1三个因素相乘的结果：

　　A0=x0·y0·z0

　　A1=x1·y1·z1

　　其计划与实际的差异(V)为：

　　V=A1-A0

　　在分析各因素的变动对指标影响时，首先，确定三个因素替代的顺序依次为x,y,z;其次，假定其他两个因素y,z不变，先计算第一个因素x变动对指标的影响;然后，在第一个因素已变的基础上，计算第二个因素y变动的影响;依此类推，直到各个因素变动的影响都计算出来为止。

　　第一个因素变动的影响(V1)计算如下：

　　A0=x0·y0·z0(1)

　　A2=x1·y0·z0(2)

　　V1=(2)-(1)=A2-A0

　　上述计算，也可用下列公式计算出V1来。

　　V1=(x1-x0)y0z0

　　第二个因素变动的影响(V2)计算如下：

　　A3=x1·y1·z0(3)

　　V2=(3)-(2)=A3-A2

　　第三个因素变动的影响(V3)计算如下：

　　A1=x1·y1·z1(4)

　　V3=(4)-(3)=A1-A3

　　将各因素变动的影响加以综合，其结果应与实际脱离计划的总差异相等：

　　V=V1+V2+V3

　　(3)聚焦分析法。

　　聚焦分析法，也称重点成本分析法，是指对行政立法成本体系中最重要和核心成本指标进行专项分析的方法。此种方法适合于审议阶段的立法前评估。

　　比如，德国立法成本分析就将重点放在了信息成本的评估与评价方面。在法律起草说明中就具体说明信息调查费用，把较高的费用列出，通过进一步评估, 降低其成本。如果一部新法律或新法规要实施，公民有义务反馈实施效果, 参与到评估当中来。国家为实施一部新法律, 需要有企业的相关数据。此时, 由国家制定统计表格, 企业必须向国家提交报表, 这是公民或企业对国家的义务。通常情况下, 信息采集费用由联邦政府、州、公民和企业共同承担, 但企业承担部分通常会转嫁给消费者。因此, 降低信息成本的目标集中在降低公民和企业的费用, 以减轻他们的负担。

　　对于行政成本中的信息义务, 德国已建立了符合自身需要的基于信息义务的行政成本评估模型(见下图)。魏明等：《德国立法成本收益分析与评估体系》，载《水运科学研究》2001年第1期。 在评估模型中， “法律规定”中的“规定”是动词，表示的是一种行为;“行政活动”在评估模型中侧重经济方面的影响;“时间”指的是完成一个行政行为所花费的时间; “范围”指的是完成某一行政行为的所有活动所需费用, 即单位成本;“目标群体”指的是评估对象;“总的行政成本”指的是由信息义务产生的总行政成本。

　　(4)寿命周期分析法王学辉，邓华平著：《行政立法成本分析与实证研究》，法律出版社2008年版，第52~55页。 。

　　行政立法的寿命周期分析，是指从各个可行的行政立法方案中筛选出成本最低的方案，或从成本相近的方案中筛选出效能最高的方案，以有效利用稀缺的立法资源，对行政立法的方案进行系统分析的过程或活动。王学辉，邓华平著：《行政立法成本分析与实证研究》，法律出版社2008年版，第48~49页。 权衡分析是寿命周期成本分析的一大特色，它是对性质完全相反的两个要素作适当的处理，其目的是为了提高行政法总体的经济性。通过有效的权衡分析，可使系统的任务能较好地完成，既保证了系统的性能，又可使有限的资源(人、财、物)得到有效的利用。寿命周期成本的各项构成之间存在相互制约的关系，寿命周期成本评价法在很大程度上依赖于权衡分析的彻底程度。进行有效的权衡分析是寿命周期成本评价的重要特点，从寿命周期成本分析基本原理来看：

　　寿命周期成本分析法权衡分析

　　在寿命周期成本评价法中，权衡分析的对象包括以下六种情况：

　　①行政立法成本中各项成本之间的权衡分析;②行政执法成本中各项成本之间的权衡分析;③行政立法成本与行政执法成本之间的权衡分析;④行政立法的直接经济成本与社会成本之间的权衡分析;⑤行政执法成本与监督成本之间的权衡分析;⑥系统效率和寿命周期成本之间的权衡分析。

　　在系统效率SE和寿命周期成本LCC之间进行权衡时，可以采用以下的有效手段：①通过增加政府经济成本使行政法系统的能力增大，例如，增加社会保障覆盖人数;②通过增加监督与救济费用减少政府“寻租”，减少行政法系统输出损耗;③通过增加行政立法成本费提高行政法系统科学性，降低行政执法成本和社会成本。

　　该法适用于立法前评估中的方案确定，较之一般的横向比较方法，该方法要系统复杂很多，但由于免去了计算收益与无形成本的麻烦，其分析的内容又比传统的成本收益分析方法要简单得多。寿命周期成本评价分析过程主要包括以下步骤：

　　第一，确定目标。

　　本阶段的主要工作在于了解拟出台的行政立法的基本情况，如利益各方的目的或意图，行业经营情况、政府财政能力，明确政府及行政相对人对于立法进度、功能、成本等要求。

　　第二，资料收集。

　　在评价寿命周期成本时通常需要的资料有：①其他国家或地区的相关立法及其运行状况;②行政立法需求;③当地的公务员工资水平;④拟规制的行为的广泛度及危害;⑤监督和救济费用资料;⑥社会公众对该项行政立法的态度;⑦费用计算资料;⑧价值分析和降低费用的资料等。将这些资料进行分析、归类，可有效地用于拟定新的草案或合理估算行政立法寿命周期成本。

　　第三，方案创造。

　　为了更好地进行权衡，对行政立法系统组成部分要考虑多种方案，以便从中选出可以完成任务而且经济性高的最佳方案。例如，假如我们决定，在下一个十年内我们每年平均将死于疾病或事故的人数减少5000人，我们可以提出多种备选方案进行选择，每项方案均有助于减少死亡人数——我们可以利用税收资金提供更多的有关吸烟、引用酒精危害的资料，以促进人们戒烟戒酒;我们可以要求使用建筑物必须安装烟雾探测器，并提供补贴供低收入地区免费安装，以减少因其住房质量差以至于住宅失火而死亡的人数;我们可以提供补贴，改进医院的治疗设施;等等。如果只有一个方案，我们就没有取舍的余地。在该步骤中，应掌握所能想到的各种方案及其特征以及通过选定的系统获得预期效果所需的成本概算。

　　第四，量化指标。

　　寿命周期成本评价最终要根据系统的效率(有效度)和费用两个方面来进行评价，采用合适的计算方法，将二者定量化。由于寿命周期成本必须考虑资金的时间价值，因此，行政立法进度和行政法的效力存续年限将直接影响到最终的评价成本。

　　第五，系统评价。

　　①评价方案的“粗筛选”。先从已确定的评价要素着眼，以最重要的评价要素为依据对各方案进行一次评价，将评价显然不高的方案排除掉。

　　②对经过“粗筛选”剩下的方案进行有效度和费用的详细估算。

　　③用固定费用法和固定效率法进行试评。

　　④从效率和费用两个方面对系统进行详细的比较、研究，选出最佳方案：如果系统的效率和费用两个方面都是最优的，当然应选取该方案;如果系统的效率相同，费用也没有大的差别，则需要通过分析定性因素来择优选用;如果不存在个方面都是优秀的方案，则在最终决定哪个方案最佳时，应以与系统预期功能关系大的因素为依据。

　　第六，编制报告。

　　待分析评价完毕后，应抓住重点，将分析的重点、假设条件、使用的数据、分析的过程和结论等整理成书面资料，形成行政立法寿命周期成本评价报告书，这是寿命周期成本评价的最终成果。

　　2、行政立法收益的衡量和计算方法

　　(1)针对相对难量化收益的支付意愿分析方法

　　行政立法的收益可以体现为直接的经济收益,表现在现金资源的直接增长方面。但另外很多收益无法用货币度量，如社会稳定收益、社会公正收益等。然而，在理论上，立法评估者可以用某种相似的方法对这些无法精确度量的收益赋予货币价值，他们试图计算与行政立法有关的每个人愿意为获得理想结果而支付的最高价格，将每个人的支付意愿加总后，就可以估算出该立法的总收益。

　　Purvis等人在美国密歇根州采用此方法对一个水土保持方案中的过滤带措施进行价值评估，即调查农民接受在其土地上种植过滤带的补偿价值(也就过滤带水土保持作用的经济收益)。被调查的农民分成12组。由于在其土地上种植过滤带，每组农民每年被假定给予一定的补偿额。收集农民自愿接受的补偿额，以及愿意出让的土地面积等数据，并应用Tobit分析法对这些数据进行分析和建立“补偿额-出让土地面积”关系的方程。该方程可以用来估计在一定的补偿条件下种植过滤带的面积。进一步计算，过滤带的水土保持收益也可以评估出来了。Purvis, A?, Hoehn, J?P?, Sorenson, V?L? & Pierce, F?J? (1989)? Farmers? Response to a filter Strip Program: Results from a Contingent Valuation Survey? Journal of Soil & Water Conservation (Sept-Oct) 501~504?

　　以下的例子也可以很好地解释支付意愿这一概念。[美]亨利·M·莱文，帕特里克·J·麦克尤恩：《成本决定收益》，金志农等译，中国林业出版社2006年版，第119~121页。 假设某政府资助了一个扫盲项目，且该项目在提高一组成人的阅读能力方面已经显示出了成效。参加该项目的成员获得的“收益”范围可以说界于1美元和10亿美元之间。为了缩小这个范围，我们需要用一种方式清理收益的实质。

　　假设每个项目成员都从两个方面获得效用(utility,或满足satisfaction):收入(y)的增加和识字能力(l)的提高。每个参加这个项目的成员在项目开始时(time=0)都有一个初始的效用水平：

　　u=u(y0,l0)

　　当项目完成时，新的、更高水平的识字能力是l1，它会使参加者获得更高水平的效用。如果要给提高的识字能力赋予一个货币值，我们可以对每个项目成员进行一次简单的测试：在项目刚刚完成，参与者获得识字能力后，如果要回到他们各自在项目初始时的效用水平，他们会损失相当于多少钱的收益?这样的问题会使每个参加者对其参加扫盲项目的成果有一个具体的货币化的赋值。这个值就反映出每个人对识字能力的支付意愿，或是福利经济学中记述性更强的术语“补偿变量”(compensating variation)。以上过程可用方程式表示如下：

　　u(y0,l0)=u(y1-WTP,l1)

　　方程左边表示初期的识字水平和收入水平决定的效用大小。方程式右边的效用与左边相等，因为尽管由于识字能力提高使收入增加了，但支付意愿的数量抵消了收入。这里再强调一次，每个人愿意为提高识字能力支付的金额是分别建立在对其识字所带来的好处的个性化的评价基础上的。通过对这些个体的支付意愿的值进行加总，我们就可以得出该项目的总收益。

　　下图直观地呈现出一个人对提高识字能力的支付意愿。对识字的需求曲线描绘了当价格逐渐降低时，需求量的增长情况。由于曲线上的所有点都维持初始的效用水平，所以经济学家们称之为效用—补偿曲线。随着识字量的增加，效用水平不断提高。为了保持原有的效用水平不变，“幕后”就需要有一个将相对收入下调的量。

　　文盲的价格

　　(边际支付意愿)

　　个体对文盲的支付意愿

　　在这个假设的例子中，由于项目参与者并不支付任何费用，获得识字能力的真实定价是固定为零的。然而，支付意愿曲线仍可以用来估算每个人为不同程度识字能力的提高及其带来的收益的增加所愿意支付的不同费用。例如，当一个人的识字水平由l0提高到l1，则其对应的支付意愿就是需求曲线以下、介于l0和l1之间的面积。这块区域相当于方程式中的WTP部分。如前所述，将所有项目参与者的支付意愿相加就可以得到整个项目的总收益。

　　支付意愿这个概念至少在两个方面有着重要意义。

　　第一，它并不限制收益的类型。比如，许多成本-收益分析只是把收入作为衡量教育带来收益唯一指标。但我们通过前面的讨论可以清楚地看到，收入的增加只是人们可能表示出支付意愿的原因之一(虽然重要，但并不唯一)。如果忽视识字能力提高带来的其他影响，项目的收益将被大大地低估。因此，支付意愿的概念框架可以时刻提醒我们在描述或测度收益时，要尽可能地考虑到各个可能受到影响的方面。

　　第二，在支付意愿概念框架下，不仅考虑到直接参与者的收益，而且考虑每一位可能受到项目或其替代方案直接或间接影响的人所获得的收益。可见，支付意愿是对项目参与者及社会其他成员由于项目的实施而获得增加的收益进行的一种最宽泛的估算。经济学家们通常把项目非直接的收益定义为“外部性”(externalities)。

　　下面具体介绍三种针对不可量化收益进行支付意愿分析的方法：

　　第一，情境评价法。

　　为了难以度量的收益进行估算，研究人员越来越多地使用“情境评价”方法，这种评估方法要求个人诚实地对自己为实现项目目标所具有的最大的支付意愿进行评估。例如，保留一片树林景观的价值有多大?或者，防止某一动物物种走向灭绝的价值有多大?给严重残障人士提供高质量教育服务的价值有多大?这些都是重要的收益，在确定社会投资优先顺序时不容漠视，即便这些收益难于货币化。

　　在实践中，我们不能窥视一个人的内心世界，难以准确判断其对于诸如提高认字能力或更好品质等收益的支付意愿，情境评价法依靠对个人的直接调查得出个人的支付意愿的估算值。这一方法主要用于评估降低污染、生态保护等环境方面的收益。

　　第二，显性行为法。

　　情境评价法的一大缺陷在于我们永远也不能完全确定个人是不是对其最大支付意愿做出了准确描述。然而，我们可以通过观察个人所作出的真实经济决策，而不是仅仅依靠他口头说法，来推断其支付意愿。

　　诚然，有许多物品和服务不是在市面上买卖，这样，我们也就不能指望直接观察到个人的支付意愿。比如，不受空气污染的天然山景给人带来的收益是多少?你不可能在商店里直接买卖山景。尽管如此，人们确实会间接地为山景这样的物品做出支付。设想要买房，现在有这么两套房子，一套可以观山，另一套则紧临露天矿区，除此之外，这两套房完全相同。在这种情况下，多数人不会说对它们之间的区别视而不见。如果说个人从山景里受益，就应当体现在他们愿意支付更高的价格来买带景观的房子。设想景观是两套房子的唯一不同，那么房子的差价就可以理解为景观的隐性价格。差价也代表着对景观所带来的货币收益的间接估算。有关探讨如何通过个人的显性市场行为的出许多物品、服务的隐性价格的文献很多。

　　这种对收益的估算法有一个重要假设，就是个人都是具有理性的，并且充分掌握他们所买的物品、服务的信息。前例中，我们假设个人得到了每套房子及其景观的情况。如果不是这样，购房的价差就不能说是对支付意愿的重视反映。

　　第三，预防行为法。

　　在有关环境保护的行政立法收益分析中，预防行为法(the averting behavior approach)依赖于这样一个事实，通过一些预防或避免措施来减轻污染造成的损害。石磊，马士国：《环境管制收益和成本的评估与分配》，载《产业经济研究》2006年第5期。 因为，一般来说，人们不会花过多的钱来避免出现某一问题，而宁愿花更多的钱来解决由某种问题造成的后果，预防支出可提供由污染造成损害的下限估计。只要其他投人品能用来补偿污染的效应，污染水平小幅度变化的价值，可通过用于补偿污染变化的投入的价值来估量。

　　评估污染的非边际变化，必须知道受污染影响的物品的成本函数和这种物品的边际价值函数。当所讨论的这种物品是非市场产品时，边际价值函数的估计将变得非常困难。预防行为法的适用范围，明显受到污染效应能被其他投人品削弱情形的约束。受污染损害的厂商，大多分布在农业、森林业以及渔业等领域。在农业的情形下，灌溉能补偿全球变暖对农产品产出的影响。同样的，资本(渔船和索具)和劳动能补偿因水污染而导致的存鱼量下降的影响。对于受污染损害的居民而言，预防行为法能被用来评价健康损害和由空气污染导致的受污损害。一方面，居民能够通过避免与污染的接触，或者，一旦接触，通过削弱接触的影响，来避免健康损害。例如，安装室内清洁器过滤污染空气，或靠瓶装水来解决当地饮水供应问题。

　　(2)针对相对易量化收益的随机实验法。

　　随机实验法在成本—收益分析中的应用已经越来越普遍，此种方法适合于针对那些可量化的收益指标进行立法后评估，特别是在评估针对提高收入的立项项目中，如就业培训立法。美国1987—1992年间进行的《工作培训伙伴法》(Job Training Partnership Act, JTPA)项目评估是至今为止使用随机实验法的规模最大的一个例子。1982年，《工作培训伙伴法》代替《综合就业培训法》成为再就业培训的主要立法支持，也成为第一个由政府与私人、团体共同参与制定的再就业培训法案。划定由州政府和一个或多个当地政府机构组成的地方服务区(service elivery areas, SDAs)，设立由企业、教育机构、工会、康复机构、社区组织、 公共就业机构等代表组成的私营企业委员会(private industry council, PIC)，对培训计划、机构选定、管理人员和评估进行管理，强调当地政府、企业和个人对SDAs的参与和监督。 JTPA培训内容包括：针对经济弱势群体提供的成人和年轻人(16~21岁的失业劳动人群)培训项目、夏季青年就业和培训项目、老兵就业项目、国家行动等，以工作咨询和就业帮助、基础恢复教育、工作经验和在岗培训、职业开发、双语教育及消费品工作训练为主要内容，并强调对教师和管理人员的训练。与CETA相比，JTPA结合了职业教育和在职培训的优点，对弱势个人和团体实行重点资助，并为职业教育人员和非学校系统的个人提供教育培训。但资金来源依赖于联邦政府拨款，使各州的法规实施只限于联邦法规，因此JTPA在政策决策和资金使用上仍然没有突破联邦限制。参见邓婷：《美国再就业培训立法及分析》，载《劳动经济与劳动关系》(人大复印报刊资料)2007年第3期。 超过2万名的就业培训潜在需求者被随机分为两组：接受培训的实验组和不参加培训的对照组。培训结束后的30个月，每组成员的收入都被一一记录。通过对比两组的收入发现，成人通过培训使收入增加，而青少年的收入则没有提高。

　　JTPA和其他培训项目的成本—收益分析大多是以奥尔(Orr,1999)的分析框架为蓝本的，详见下表。培训的主要好处是可以为参加者获得加薪的机会。此外，通过职业培训有可能减少政府的公共支出，如减少公共扶助和刑事审判方面的开支。这些收益(或说成本的减少)是纳税人和社会其他成员都可以享有的。

　　就业培训立法成本收益分析框架

　　从以下角度看收益(+)与成本(-)

　　项目参与者社会其他成员总计

　　收益

　　收入的增加+0+

　　非实验项目的成本降低0++

　　转移

　　福利的减少-+0

　　工资补贴+-0

　　成本

　　项目运作成本0--

　　休闲娱乐和家务损失-0-

　　净收益+/-+/-+/-

　　(3)适用于立法评估经验移植和共享的收益转移法。

　　收益转移方法就是将一项行政法规或者政府规章对经济、社会、环境的某一特定影响的货币估值推广到其他行政法规或者政府规章所产生的成本和收益评估中。收益转移法早在20世纪60年代末就被用于环境影响评估。20世纪80年代以来，尽管成本收益分析方法在政府立法实践中得到广泛应用，但是，高昂的实施成本一度使成本收益分析方法陷入两难境地。为了降低实施成本，政府开始对收益转移方法进行探索。目前，收益转移方法已经被应用到多个领域的政府监管影响评估当中。例如，水质监管、医疗健康保障、自然资源保护等等。收益转移方法通常分为两类：第一种是对确定的价值的转移或未经修正的估计价值均值的转移;第二种是指估计模型或收益函数的转移。第一种收益转移方法属于评估结果的转移，第二种收益转移方法是评估框架、指标的转移。例如，政府部门出台规章A，规定在所有超市、商场、集贸市场等商品零售场所实行塑料购物袋有偿使用制度，一律不得免费提供塑料购物袋。政府又拟出台规章B，在所有的餐饮行业中，禁止提供一次性木质餐具、纸杯。在评估B规章的成本和收益时，评估者不能直接使用A规章的评估结果，因为两个规章的评估框架和指标具有一致性，因此，可以使用第二种收益转移方法。

　　收益转移方法具有快速、低成本货币化政府立法影响的优势，但是，将已有的政府立法成本收益结果适用于其他政府法规的影响评估当中，而前后两个法规在调整对象、适用范围、规制方法等方面都存在区别，这就使得收益转移方法具有较大的不确定性。因此，适用收益转移方法，关键是保证准确度——使用收益尽可能地相一致。例如，一项给位于长江上游的水质量改善估值定价的研究，就不能用于那些对整个长江流域或者对其他河流的水质产生影响的政策、规章。再比如，一向部门规章的出台影响到了北京市景区的缆车使用影响情况，那么，一项为山东省泰山景区缆车使用影响情况而估值定价的研究，就不能用于北京市景区的缆车使用变化情况估值定价。

　　因此，在行政立法收益评估中，为了确保使用收益转移方法后的评估的准确性，收益转移方法应当满足一系列约束条件。例如，原始研究地点和收益转移地点具有相同的资源、人口特性和市场条件;两者具有有效、详细而准确的数据，能够展开区域间的有效性比较;研究的时间周期必须是相同的。

　　(二)行政立法成本收益衡量的定量计算方法

　　[*2]1、总体模型

　　在成本收益分析中，福利是以货币形式评估个人偏好的满足，社会福利则是所有社会成员福利的总合，支付意愿(WTP)或者接受意愿(WTA)是评估成本和收益的基本工具。收益是指社会福利的增加，即为了获得福利所愿意支付的最大化货币价值，用支付意愿度量;成本是指社会福利的减少，用支付意愿度量或者接受意愿度量，当政策、法规的受损者对其损失拥有权利时，成本就是放弃权利所愿意接受的最小化货币补偿，用接受意愿度量，反之，用支付意愿度量。依据成本收益分析的评估标准，一项政策、法规的社会收益超过社会成本时，才是正当的。如公式表示：

　　∑WYPG-∑WTAL>0或者∑B-∑C>0

　　其中∑B表示利益总和，∑C表示成本总和。

　　政策、法规的影响通常会有一个较长的时间跨度，因此，成本收益分析中的成本、收益，即包括现在的，又涉及将来的。由于对成本和收益进行了货币化评估，未来的成本和收益就存在贴现问题，如公式：

　　DFt=1(1+S)t

　　DF表示贴现因子，t是成本收益分析评估的期间，s是社会贴现率。因此，上述成本收益分析等式可以表示如下：

　　∑i,tWYPGi,t·(1+s)-1-∑i,tWYPLi,t·(1+s)-1>0或者

　　∑i,tBi,t·(1+s)-1-∑i,tCi,t·(1+s)-1>0

　　或者简洁的表示为：

　　∑(Bi,t-Ci,t)·(1+s)-1>0

　　其中i是收缩评估的政策或者法规影响的第i个人。首先，公式没有考虑不同群体边际收入效用的差别，对于同样的社会价值，不同收入群体的支付意愿(或者接受意愿)是不同的，收入越低的群体，边际收入效用越高，支付意愿(或者接受意愿)也就越高，因此，对于低收入群体的收益或者成本，应当乘以一个较高的系数wi。其次，社会贴现率s应当是时间t的函数s(t)，而不是常数。最后，收益B被假定以y的比率随时间t增加，增长率y反映每个人收入的增加，e是支付意愿的收入弹性，是正值，?y没有考虑通货膨胀因素。因此，考虑了社会贴现率的变化、公平、收益价值的实际增加等约束条件后，完整的成本收益分析模型就是:

　　∑T，Ni,twj·Bi,t·(1+e·y)t-wi·Ci,t\[1+s(t)\]>0

　　其中，T是评估的时间，N是需要计算成本或者收益的人数。

　　2、静态分析

　　如果不考虑预算资金的时间价值，把不同时间的货币收支看成是等效的，则行政立法成本与收益的计算得以充分简化，行政立法产生的社会净福利(NV)可以表示为行政法总收益(∑B)与行政法总成本(∑C)之差，行政立法可行的必要条件是NV>0。用数学公式表达为：

　　NV=∑B-∑C

　　s?tNV>0

　　目前关于法律成本—收益分析的文献多为静态分析，虽然概念清晰，计算简便，但是，其主要缺点是没有考虑成本与收益的时间价值，对行政立法未来时期的变化发展情况、实施过程中的修改及其效果等未能充分反映，因此，这种分析的结果是非常粗糙的，只能在行政立法方案初步筛选或者作为辅助评价方法采用。要获得更加准确的分析结果，必须进行动态分析。

　　3、动态分析

　　静态分析的基本假设指各个时点投入的费用和产出的等量收益(折算成货币)是等值的，然而在现实生活中，这个假设在经济社会生活中是并不成立的，因为任何资源都有时间价值，比如今天的10000元和一年后的10000元并不相同。绝大部分行政立法的寿命周期都不会限于一个年份，这样一来任何一项行政立法的收益和成本不可以直接相加，必须将成本和收益的时间价值考虑在内，将不同时点的成本、收益按一定的贴现率换算成同一时点的成本、收益，进行计算，这就是贴现的分析方法，即动态分析方法。与静态分析方法相比而言，动态分析评价考虑了资源的时间价值，使分析结论更加现实、精确和可靠。

　　(1)现金流量图。

　　把拟分析的行政立法视为一个系统，而为行政法系统立法、守法、执法等投入的资金、实物、时间及行政法运行所得到的收益，经过货币化量化，均可看成是以资金形式体现的该系统的资金流出或资金流入。那么，所分析的行政法系统整个寿命周期中各个时点上实际发生的资金流出和流入成为现金流量，其中，流出的资金称为现金流出，流入的资金称为现金流入，现金流入与现金流出之差称为净现金流量。各个社会主体的净现金流量可以通过其成本—收益的亚分析并配以适当的社会权重获得。

　　对于一个行政立法系统，有必要借助现金流量图反映系统现金流量的时间分布，表示现金流入和现金流出与时间的对应关系，如下图所示。运用现金流量图，可以全面、形象、直观地表达行政立法系统的成本、收益运动状态。

　　第一，以横轴为时间轴，向右表示时间的延续，轴上每一刻度表示一个时间单位，整个横轴既可看成是行政法寿命周期，也可看成行政法系统。

　　现金流量图

　　第二，相对于时间坐标的垂直箭线代表不同时点的现金流量，在横轴上放的箭线表示现金流入，即行政立法收益;横轴下方的箭线表示现金流出，即行政立法寿命周期成本。

　　第三，箭线长短要适当体现各时点现金流量的差异，并在箭线上方(或下方)注明现金流量的数值。

　　第四，箭线与时间轴的交点即现金流量发生的时间。

　　可见，要正确绘制行政立法系统的现金流量图，必须把握好现金流量的三要素，即现金流量的大小(资金数额)、方向(资金流入或流出)和作用点(资金的发生时间点)。

　　(2)社会折现率。

　　社会折现率(is)——资金的影子价格或者机会成本，是用以衡量资金时间价值的重要参数，代表社会资金被占用应获得的最低收益率，并用作不同年份价值换算的折现率，目前社会折现率取值为10%。资金的机会成本，又称为资金的影子价格，单位资金的影子价格就叫影子利率。因此国民经济评价中所用的社会折现率就是资金的影子利率。在投资项目或者法律的经济评价中，社会折现率主要用来作为计算净现值时的折现率，或者用作评价项目国民经济内部收益率高低的基准(即用作基准内部收益率)。

　　毕竟政府对公共产品的投资和私人投资有所不同，因此确定行政立法的社会贴现率还得注意两个问题：第一是贴现率的采用，在立法公共决策中应当采用“预算资金的社会机会成本”作为确定贴现率的依据。“预算资金的社会机会成本”是指在同样一笔资金若不用于公共支出项目，而投入私人部门所能创造的社会收益。如果一笔资金投入私人部门创造出更高社会收益，就不应该将这笔资金从私人部门转到公共部门，由政府支配使用。第二是预算资金成本的确定必须扣除税收因素。比如，在所得税税率为10%的条件下，市场利率为20%，排除税收的因素，其实际的市场利率，也就是纳税人实际可以获得的资金收益率只有10%，很显然，无论行政立法的成本还是收益都没有税收因素，因此，核算行政立法成本与收益的资金的机会成本应以后者为准，而不能建立在前者的基础上。从实用角度看，考虑各种因素估算社会贴现率更为方便，这些因素可能包括被挤代的投资和税收的风险。

　　(3)净现值(NPV-Net Present Value)。

　　一般而言，净现值的计算公式如下所示：

　　B=∑nt=1Bt(1+i)t-1

　　其中，B代表收益，t是从1到n的一个年数序列，i则代表贴现率。

　　C=∑nt=1Ct(1+i)t-1

　　此处的C代表成本，其他变量的含义同上。也许在把公式里的字母替换为数字后能帮助我们更好地理解净现值的概念，因此，我们假设了某项目具备下表中未经贴现的收益和成本流。

　　某立法项目的未贴现收益和成本

　　年份收益成本

　　第一年0300(万)

　　第二年150(万)0

　　第三年150 (万)0

　　第四年150 (万)0

　　第五年150 (万)0

　　假设贴现率是5%，那么收益总和的净现值为：

　　B=150(1+0?05)1+150(1+0?05)2+150(1+0?05)3+150(1+0?05)4

　　=142?86+136?05+129?58+123?41

　　=531?89(万美元)

　　成本总和的净现值为：

　　C=300(1+0?05)0=300(万美元)

　　在这个例子中，只有在起初的第一年里发生了成本。因为该成本只发生在现在，而不是未来，所以不需要贴现。然而，我们也可以很容易地举出很多成本逐年发生的例子。

　　就行政立法而言，净现值法是指特定行政立法方案未来现金流入的现值与未来现金流出的现值之间的差额。在该方法下，未来现金流入和流出都要按照预定的贴现率折算为它们的现值，然后再计算它们的差额。在该方法下，未来现金流入和流出都要按照预定的贴现率折算为它们的现值，然后再计算它们的差额。其算式是：

　　NPV=A1(1+i)+A2(1+i)2+…+An(1+i)n-Av=∑nk=1Ak(1+i)k-Av

　　式中A1，A2，…，An分别为各年末行政法收益(Bn)与成本(Cn)的差额，An=Bn-Cn

　　Av为期初(行政法实施前)行政法的投入;

　　I为选定的社会贴现率。

　　NPV是评价行政立法经济效果的绝对指标。

　　①当NPV>0时，说明该行政法方案可实现的收益率大于所用的贴现率，行政法方案除了满足基准收益率要求的收益外，还能得到超额收益，行政立法可行。

　　②当NPV=0时，说明该行政法方案可实现的收益率等于所用的贴现率，行政法方案能够基本满足基准收益率要求的收益，该方案勉强可行或者有待改进。

　　③当NPV<0时，说明该行政法方案可实现的收益率小于所用的贴现率，不能够满足基准收益率要求的收益，该方案部可行。

　　假设某行政立法方案A，第一年年初投入100 000元，设I=10%，以后的五年内的回收情况如下：

　　第一年末第二年末第三年末第四年末第五年末

　　25 00020 00025 00040 00045 000

　　方案A的净现值NPV(A)=(25 000×0?909+20 000×0?826+25 000×0?751+40 000×0?683+45 000×0?621)-100 000=29 055(元)

　　净现值(NPV)能以货币额衡量行政立法的经济效果，经济意义明确直观，但不足之处是必须首先确定一个符合经济事实的贴现率。因此，贴现率的选择是个关键，如果选择不当，就可能导致错误的分析。

　　(4)收益-成本比与净现值率(NPVR)。

　　收益-成本比是对应成本-收益比的一个常见比率指标，表示为：

　　BCR=BC

　　若我们把前面例子中的数字带入，收益-成本比为：

　　BCR=531?89(美元)300?00(美元)=1?77

　　该比率代表每一个单位的成本会带来多少货币化的收益。如果该比率大于1，则说明收益高于成本，项目是可行的。同样，我们也可以构造一个反向的比率，即成本—收益比(C/B)，其解释也相反，即比值大于1时成本高于收益。但按照成本-收益分析的惯例，后一个比率很少用到。

　　净现值率实在净现值的基础上发展起来的，可以作为净现值(NPV)的补充。净现值率是行政法收益净现值与寿命周期成本净现值的比值，其经济含义是行政法成本投入的增值率，即收益，常常作为净现值的辅助指标。

　　净现值率和净现值的不同，在于它不是简单的计算投资方案未来的现金流入的现值同它的原投资额之间的差额，而是计算前者对后者之比。仍采用前例：

　　NPVR(A)=129 055÷100 000=1?29

　　若指数大于1，说明其收益超过成本，即报酬率大于预定贴现率。它可以看成是1元原始投资可望获得的现值净收益，它是一个相对数指标，反映投资的效率;而净现值是绝对数指标，反映投资的收益。净现值和净现值率这两个指标之间有着如下关系：

　　净现值>0 净现值率>1

　　净现值=0 净现值率=1

　　净现值<0 净现值率<1

　　净现值率的计算式如下：

　　NPVR=NPVRIp

　　(5)净收益。

　　一个项目的净收益是收益总和的净现值与成本总和的净现值之差：

　　NB=B-C

　　在前述的例子中，净收益为：

　　NB=531?89(万美元)-300?00(万美元)=231?89(万美元)

　　由于净收益为正，意味着该项目是有收益的。

　　收益-成本比和净收益都需要我们选定一个贴现率。我们前面例子中的贴现率为5%，但如果我们用的是10%，那么未来收益的打折就会更多，使收益总和的净现值缩水(475?48万美元)。这样，就会影响到收益—成本比和对净收益的估算，使该项目的吸引力下降。不管选择了哪个贴现率，最重要的是进行敏感性分析，以评估高一点或低一点的贴现率对结论的影响是否会带来决定性的转变。

　　(6)内部回报率(IRR-Internal Rate of Return)。

　　内部回报率(IRR)最显著的优势是它不像前几种指标那样需要选择一个贴现率。IRR是指能使净收益为零的贴现率(i):

　　NB=∑nt=1Bt(1-i)t-1-∑nt=1ct(1-i)t-1=B-C=0

　　或者表示为：

　　NB=∑nt=1Bt-Ct(1-i)t-1=B-C=0

　　IRR在我们前面例子中的值为0?349(或34?9%)。我们可以通过计算i=0?349时，总收益的净现值来验证：

　　B=150(1+0?349)1+150(1+0?349)2+150(1+0?349)3+150(1+0?349)4

　　=111?9+82?43+61?10+42?59

　　=300(万美元)

　　总成本的现值没有变：

　　C=300(1+0?349)0

　　所以，根据定义，0?349使收益和成本的现今流平衡，就是IRR。下图描绘出了随着贴现率的变化，相应净收益的变化情况。

　　贴现率

　　净收益与贴现率的函数关系

　　从图中很容易看出，当贴现率为0?349时，净收益为0。以0?349为界，贴现率较低的部分，净收益为正;反之，贴现率高的部分，净收益为负。在我们使用IRR进行项目评估时，应该与通行的贴现率比较。如果我们得出的IRR比通行的贴现率高(大概界于0%~10%之间)，那么该项目就比较好。显然，我们前面的例子就属于这种情况。

　　净现值、净现值率的计算虽然考虑了“货币时间价值”，但有一个共同的特点，就是不能据以了解各个立法方案本身可以达到的具体的收益率是多少。内部回报率的计算可以做到这一点，是考察项目盈利能力的主要动态评价指标。它是投资方案在建设和生产经营年限内，各年净现金流量的现值累计等于0时的折现率，也就是下式中的i：

　　NPV=A1(1+i)+A2(1+i)2+…+An(1+i)n-Av=∑nk=1Ak(1+i)k-Av=0

　　IRR值一般应用插值法可以求得，由于计算复杂，此处暂略。

　　从上述数量关系，可以看到，内部收益率有以下一些特性：

　　∑nk=1Ak(1+i)k= Av

　　∑nk=1Ak=Av r=0

　　∑nk=1Ak

　　∑nk=1Ak>Av r>0

　　第一种情况意味着行政立法未来的现金流入量的总和刚好同原投资额相等，没有带来任何盈利，说明行政立法没有取得相应的收益，即其内部收益率为0;第二种情况说明行政立法不仅没有产生社会福利，而且还使原来的社会福利受到损害，因而其内部收益率就表现为负数;第三种情况是行政立法导致了社会福利的增加，取得了相应的收益，据以确定的内部收益率为正值，取得的盈利越多，IRR越大;同样的利润额，取得的时间越早，IRR越大。

　　(三)行政立法成本收益衡量的定性分析方法

　　[*2]1、为什么定性分析

　　总体而言，成本收益分析是一种量化的分析评估工具，可以被用于分析与评估某一行政立法或管制政策的预期或现实影响。成本收益分析要求确定某一行政立法或现实管制的成本与收益，并且将其转化为货币上的价值以便进行比较;成本收益分析认定那些收益大于成本的行政立法和管制政策对社会的影响是正向的。到20世纪80年代，成本收益分析已经成为行政立法管制影响评估中的主流分析方法。经济性管制以市场效率最大化为管制目标，经济性管制的管制影响评估本身就意味着分析与评价管制行为能否以最小经济成本换取最大经济收益;成本收益分析以货币为基本换算单位，适用于计算管制的经济性成本与经济性收益，最终能够计算出经济上的净收益。成本收益分析法的分析逻辑与经济性行政立法与管制的目的恰相吻合，其应用效果最佳。

　　但社会性行政立法和管制的目的与经济性管制根本不同，社会性行政立法追求的是社会公平的基本价值，其期望通过管制行为实现社会公平损失的最小化;成本收益分析的定量计算方法在社会性行政立法的影响评估过程中无法避免遇到以下实践困境。

　　(1)赋值与定价的困难。

　　成本收益定量分析的一个关键性步骤就是赋予成本与收益货币上的价值，应用成本收益分析进行立法影响分析，必须对正面与负面的立法影响定价。经济性行政立法关注的是如何保证经济效率最大化，对经济性行政立法的成本与收益进行定价相对容易。但是，社会性行政立法所维护的往往是健康、安全、公平等价值管制的目标在于提高个人的健康、寿命、安全等等;社会性行政立法向社会所提供的是非市场物品与非市场服务，对非市场的物品与服务定价存在很大困难。社会性行政立法所产生的多方面影响往往难以量化，有些方面的影响即使可以量化，也很难货币化。即使对于某些能够货币化的管制影响，分析者仍面临着特定情境定价(situation-specific value)的困难;即货币价格在不同的情境中差异巨大，难以确定一般价格。

　　(2)贴现率难以确定。

　　贴现是成本收益分析的必要步骤之一。行政立法的影响是长期的，对行政立法影响进行成本收益分析，必须对未来的影响进行贴现。社会性行政立法的影响通常是长期性的，对社会性行政立法进行成本收益分析同样需要进行贴现;而进行贴现，首先必须确定贴现率。社会性行政立法所提供的大多数是非市场物品和非市场服务，难以按照市场原则确定贴现率。例如，社会性行政立法通常对人们的生命、健康产生影响，如何为生命与健康定价并确定贴现率，这一直是分析者们难以解决的问题。

　　(3)成本收益定量分析过程的高成本。

　　在实际操作中，成本收益定量分析是一种较为复杂的经济分析工具，需要一系列人力、物力、财力、知识的支持。社会性行政立法自身的特殊性又加大了成本收益分析的难度与复杂性。大量的实证研究表明，对社会性进行政立法行成本收益分析往往既耗费时间又浪费资源;与零风险分析、风险评估、技术基础标准等其他简易分析工具相比，成本收益定量分析这一工具本身意味着高成本，这恰恰与应用成本收益分析的初衷相悖。

　　由于成本收益定量分析在社会性管制的影响评估过程中的适用性教差，人们不得不寻找新的分析工具以替代成本收益定量分析法。因此，与经济性行政立法不同，社会性管制的影响评估难度更大，其过程更为复杂，所需的分析工具更为繁多。以美国为例，美国国会曾经将零成本分析、风险—风险分析、技术基础标准分析、风险收益分析与成本收益分析作为成本收益分析的替代，以便完成对社会性行政立法的影响评估。Lester B? Lave, Benefit-Cost Analysis: Do the Benefit Exceed the Cost? [A], Risk, Cost and Lives Saved: Getting Better Results From Regulation [C], Edited by Robert W? Hahn, Oxford University Press, 1996.

　　2、如何定性分析

　　(1)难以货币化的成本和收益的评估。

　　受预算经费约束、数据不足、信息搜集方法等客观因素的限制，行政立法产生的一些收益和成本，是无法货币化的。对于那些无法货币化的立法成本和收益，行政立法成本收益分析的组织实施者要给予充分的说明，这种说明一般采取一种间接证明成本和理性的方式。例如，一项行政法规通过减少污染源，提高了河流、湖泊的水质，水质的改善导致鱼的数量得到增长。在计算这项行政法规的收益时，水质改善和鱼数目的增加很难货币化衡量，即使进行货币化衡量，成本也是非常高的。在这种情况下，评估者可以说明河流、湖泊的环境改观带来的旅游发展情况，渔业发展情况，这些新情况虽然不能等同于水质改善、鱼的数量增长，但这些数量信息却足以说明行政法规产生的收益。

　　在实践中，对于行政立法的收益无法货币化的情形，通常采用成本有效性分析方法，在保证达到相同收益目标的情况下，系统分析评估各个被选方案的成本，从而选择出成本最小化的方案。例如，有关国防安全的立法成本收益分析，虽然无法确定国家安全的货币价值，但可以通过对各种防御预案的成本进行分析，选取最能证明成本有效性的安全防御措施。

　　(2)难以量化的成本和收益的评估。

　　在行政立法成本收益分析中，将所有的成本和收益做到货币化或量化，通常是不可能的，一般来讲，总会存在一些收益或者成本无法量化，比如美丽的风景、风俗习惯、生活质量、个人情感等等。无法量化并不意味着可以忽略，在特定时间、环境条件中，这些无法量化的收益或者成本，会对行政立法决策产生较大影响。例如，我国自1990年起在全国范围内开展“国家卫生城市”评选活动，制定了《国家卫生城市标准》，从健康教育、市容环境卫生、环境保护、公共场所、生活饮水卫生、食品卫生、传染病防治、病媒生物防治等十个方面，对“国家卫生城市”的评选标准做了详细规定。从申请者的角度看，如果政府拟申请“国家卫生城市”，首先要达到《国家卫生城市标准》的各项指标要求，这是需要支付成本的，并且这些成本是可以货币化的，但是，申请“国家卫生城市”所产生的收益却难以量化，因为“国家卫生城市”评选是以改善居民生活环境、提高生活质量为宗旨，并且，一个城市在被评为“全国卫生城市”之后还会产生一些积极影响。因此，一个城市在决定创建“国家卫生城市”时，需要将这些无法量化的收益进行列举，并立足于本市的经济、社会、环境发展情况，进行综合考虑，进而决定是否有实力创建和申请“全国卫生城市”，证明政府决策的正当性。从《国家卫生城市标准》设定的标准来看，各项标准是否合理，也需要进行成本收益分析，自1990—2008年，全国历年申请成功的“全国卫生城市”，在创建卫生城市过程中所支付的成本就是《国家卫生城市标准》的遵守成本，历年申请成功的城市因为“全国卫生城市”称号所产生的收益，就是《国家卫生城市标准》进行成本收益分析评估，面临收益的难以量化问题。

　　实践中，对于难以量化的成本和收益，首先要将它们以汇总表的形式分类列出，说明无法量化的原因。然后，对这些无法量化的成本或者收益进行定性说明，重点是依据当时的决策环境，对其重要性作出判断，判断是否对行政立法决策产生实质性影响。对于无法量化的成本或者收益的重要性，可以利用已经货币化的成本和收益的差额作为下限，进行判断。例如，我国拟建造自己的航空母舰，假设可以货币化的成本和收益分别为C和B，而无法量化的收益为X，包括国际威慑力、国家安全等。只有(C-B)

　　七、行政立法成本收益分析的实践应用

　　[*1](一)行政立法成本收益分析的域外经验

　　[*2]1?制度经验：美国、欧盟、经合组织的比较本部分的表格和基本数据参引了中国政法大学法与经济学研究中心主任席涛教授《监管体制框架分析：国际比较与中国改革》(载《国际经济评论》2007年第3期)一文，特此说明并表示感谢!

　　(1)经验之一：完备的法律法规体系。

　　美国、欧盟、经合组织都非常重视通过法律、行政法规(总统、首相、总理行政命令)和规范性文件，建构行政立法成本收益分析的基本框架，建立高效而规范的监管体制，规范行政监管行为。

　　美国、欧盟、经合组织有关行政立法成本收益分析的法律规范比较

　　法律规范形式美国欧盟(成员国)经合组织(成员)

　　法律1995年《无资金保障施令改革法》、1996年《财政、邮电业和政府总拨款法》欧盟2003年《完善法律制定的机构间协议》，成员国如英国、法国、捷克、意大利立法规定。18个成员政府立法规定，如加拿大、澳大利亚、墨西哥、韩国《监管影响分析法》。

　　行政命令1993年12866号行政命令《监管的计划和审查》，2007年12344号行政命令《再次修正监管的计划和审查的12866号行政命令》成员国如丹麦1986年开始到1996年完善《监管影响分析》，法国总理200年令《条例综合影响分析》、德国2000年《联邦监管影响分析》成员政府如澳大利亚从1985年到1997年完善了《监管影响说明》、加拿大、墨西哥、韩国、日本通过政府令，实施监管影响评估分析。

　　法律草案或

　　规范性文件欧盟委员会建议案，2002年监管“影响评估指引”，2005年、2006监管“影响评估指引”讨论征求意见稿经合组织1995年《提高政府监管的质量的建议》、1997年《监管改革的政策建议》，2005年《OECD监管质量与绩效的指引原则》。

　　统一的监管

　　影响指引文件白宫办公厅中OMB和OIRA制定，1996年监管指引文件“最好的实践”，2003年监管指引文件“监管分析”。2002年监管指引文件“附录—影响评估指引和手册—如何实施影响评估”，2005年、2006年监管“附录—影响评估指引”。1997年“监管影响分析：经合组织国家最好的实践”。2002年，经合组织国家的监管政策：从干预主义到监管治理。

　　衡量标准规章条例的预期收益证明为其支付的成本是正当的(the benefits of the intended regulation justify its costs)政府监管所预期的净收益是适当的(considered justified where net benefits can be expected from the intervention)监管产生的收益证明成本的正当性(produce benefits that justify costs)?

　　(2)经验之二：统一的审查和协调机构。

　　美国、欧盟和经合组织总结30多年行政立法成本收益分析的实践，认为建立中央层面的监管审查和协调机构，可以避免监管冲突和重复，可以避免监管者被利益集团(被监管者)俘获，能够保证规章条例的执行质量，提高行政立法绩效。

　　专门审查与协调机构的比较

　　美国欧盟经合组织

　　审查和协调机构白宫办公厅中设立OMB和OIRA，专职集中审查和协调，使规章与法律、总统行政命令、规章之间保持一致。欧盟委员会集中审核与成员国意见相结合。关键在于区分条例、指令和决定的不同实施方式，强调有些欧盟法律转化为成员国法律的时间限制建议在总统、首相、总理的办公厅设立集中审查和协调的机构，保证政令畅通，规章的制定、执行与审查、协调分离。

　　法律法规立法前

　　分析评估报送规章草案时一并提供经济分析报告，包括成本、收益、净收益;对增长、就业、工资、环境和各级政府的影响评估。欧盟委员会以COM(Proposed)文件提供立法建议，以SEC(Impact Assessment)文件提供该法对经济、社会、环境的影响评估。建议运用监管影响分析，进行法律法规的立项和草案评估，包括经济、社会和环境的条件。

　　法律法规事后

　　跟踪评估监管机构和内阁行政机构评估执行法律和重要规章，OMB和OIRA每年评估重要规章和1995年《无资金保障施令改革法》的实施情况。欧盟委员会建议成员国事后评估，英国、荷兰、意大利、芬兰已经开展事后评估。经合组织评估与成员政府评估结合，成员政府各自提供国别报告，经合组织出版专题报告。重点在监管治理、竞争环境和经济增长。

　　报告制度根据法律和行政命令，OMB和OIRA从1997年开始向国会汇报联邦监管的总成本和总收益分析报告，包括一年发布规章总数、重要规章总数、总成本、总收益、净收益;经济性监管成本及收益、社会性监管成本及收益、文献性监管成本和收益;经济增长、工资、小企业和各级政府的影响和评估。到2006年，欧盟已向欧盟理事会、欧洲法院提供了13个报告。2003年以前，报告时单一的经济、社会或环境的报告，2003年以来是较全面地评估经济社会环境的报告，名为《完善法律制定》，总结欧盟和成员之间的法律趋同与转化，监管影响分析在欧盟层面和成员国的运用情况。经合组织建议成员定期开展监管评估，如公用基础设施的电力、电信、天然气的市场开放与竞争;社会性监管如医疗、卫生、健康;政府健康的公共服务等等。定期对成员政府使用监管影响分析的经验和进展。

　　(3)经验之三：国家层面的立法影响分析指引。

　　美国OMB和OIRA在2003年发布的《监管分析》、欧盟委员会2006年发布的监管《影响评估指引》、经合组织2005年发布的《监管质量与绩效的指引原则》，这些行政立法影响分析指引，名称上有些不一致，但体制框架基本是一致的，都规范了行政监管应遵循的原则、程序和方法，都对行政立法成本收益分析作出了细致的指引性规范。

　　国家层面统一的行政立法监管影响分析指引比较

　　美国欧盟经合组织

　　行政立法

　　影响分析

　　原则1?确定拟议监管的问题及重要性;2?现有规章是否需要修正及制定新规章;3?识别和评估监管可以利用的方案;4?判断在监管权限范围内的各种职责会行为引起的风险性质和程度;5?以最大成本有效性方法设计规章;6?既要评估拟议规章的成本和收益，又要认识某些利益难以量化。规章唯一合理决定的是：监管的收益证明为其支付的成本是正当的;7?基于最合理可获得的科学的、技术的、经济的和其他需要的相关信息，决定拟议规章;8?识别和评估可供选择的监管方式;9?评估联邦规章对各级政府的影响;10?避免规章之间的矛盾和重复;11?制定对社会施加最小负担的规章，包括个人、企业和其他主体。监管影响评估师政治决策的分析工具，不能替代政治决策、坚持以下原则：1?确认问题所在;2?制定目标;3?提出主要的政策选择;4?分析政策选择的潜在影响;5?比较分析各种政策的成本和收益，选择最优政策;6?对政策实施后进行评估分析。关键在于涉及有效的监管制度框架，有效的监管制度框架要符合效力、效率和一致性的衡量标准。有效监管应当是：1?具有明确的政策目标，并能有效地实现这些目标;2?具备健全的法律和实践基础;3?考虑到收益的社会分配问题和监管对经济、社会、环境的影响，监管收益能够证明监管成本的正当性;4?降低成本和市场扭曲;5?通过市场激励机制和符合监管目标的方法促进创新;6?对监管者和被监管者都是简单、明确、可操作的;7?同其他监管规则和政策协调一致;8?尽可能地和竞争、贸易、投资的对内对外的政策原则协调统一。

　　续上表

　　美国欧盟经合组织

　　行政立法

　　绩效评估

　　范围规章或行为：1?一年中对经济影响达到或者超过1亿美元的监管行为，或实质上对经济、经济部门、生产力、竞争、就业、环境、公共健康、安全，或各级政府、或其他组织产生消极影响的监管行为;2?产生了严重矛盾，或者干预了其他机构已经实施的监管行为和监管计划;3?本质上改变了预算项目，专项拨款、使用费或贷款项目的预算效果，以及其中接受者的权利和义务;4?在法律总统优先权和12866号行政命令的确定原则之外，引发了新的法律或政策问题。分为经济、社会和环境的影响评估。在这三个分类中，以列举式提出问题。如经济影响，包括竞争力、经营成本和商业行为、企业的管理费用、财产权等;社会涌向，包括就业与劳动力市场、工作质量标准和权利、公共卫生与安全等;环境影响，包括空气质量、水质、土壤、污染排放等。经合组织建议成员政府总结监管改革经验和教训，审查监管规章，定期出版经合组织系列报告和国别系列报告。经合组织报告，如1997年《经合组织国家监管影响分析：最好的实践》，2002年《OECD国家的监管政策—从干预主义到监管治理》，2007年《瑞典的监管改革》;国别报告，如美国、德国、韩国的电力、通信、天然气、政府能力、公共服务等报告。

　　2?运作经验：以OMB的第一份行政规制成本收益分析报告为例

　　在OMB(白宫的管理和预算办公室)提交给国会的第一份规制成本收益的报告中，将联邦规制定义为联邦规制机关所做的陈述、声明，如环保机关和联邦通信委员会对法律的补充、解释或者规定。

　　报告区分了社会性规制和经济性规制，前者如环境、健康、安全规制，后者如对进口限制、价格、劳动力市场的规制。报告还将一类过程性规制纳入其中，主要是指文书工作(paperwork)或者信息披露规制，涉及与规制相关的表格申报、执行规制的信息披露等行政负担。为了得到一个规制成本收益的整体评估，报告从1991年哈恩(Hahn)和赫德(Hird)的研究数据开始。他们审查和规范了具体经济部门解除规制之后的任何可评估的所得和目的在于保护健康、安全和环境的联邦规制政策的净利润。报告也运用了一项环境规制成本的评估(U?S?EPA，1990)。为了将那些数据更新至1997年，报告吸收了更多最新的成果，这些成果确定了1990—1995年间的各个单个的社会规制的成本收益。为了更新经济规制成本评估的数据，报告还吸收了1992年霍普金斯(Hopkins)在哈恩和赫德研究基础上所增加的一些运输和银行业的成本，然后减掉那些最近的一些银行和电信业方面解除规制的成本。

　　仅1997年，OMB估算得出环境规制的收益是1620亿元，其他的“社会性规制”的收益是1360亿元(以1996年美元的汇率为准)，而上述两项的成本分别是1440亿元和540亿元。所以，对社会规制来说，每年总收益是3000亿元，总成本是2000亿元——其中环境规制占据了收益和成本的大部分。OMB同样发现，经济性规制的成本是710亿元而文书工作的成本是100亿元。但是，行政机关并没有为经济规制和文牍规制的收益评估作出努力，尽管报告指出两者的收益有着重要的意义，并提供了财政部门信息披露的例子。

　　除了审查全部的规制成本收益之外，报告还为41项每年净成本达到1000亿元以上的规制提供了一些收益和成本信息。其中，有21项规制对私人部门产生直接影响，这也是OMB讨论的焦点;另外20项则是执行联邦预算程序的必要的规则。报告的这一部分概括了一些一般难以获得的信息。比如，直接影响私人部门的21项规制中，有7项有着绝对的货币性净收益。而在另外的6个案例中，规制评估注意到收益是仅仅是可量化的，但是不可货币化。

　　报告的最后一部分提供了一些建议。它不认为现存的关于规制成本收益的数据可以支持一个废除或者改革任何特殊的规制的论断。它集中了整体评估中出现的问题，并注意到对单个规制的更多更好的分析的需要。同时，它也注意到规制机关作出的分析总体上存在的质量问题。然后报告进一步指出OMB应如何运用规制勘漏机制来改进分析质量并在创建一个主要规则的成本收益数据库上发挥更大的作用。对大部分而言，这些意见建立在经济共同体对如何提高规制分析质量的共识之上。关键的建议主要包括所谓“最好的实践”的指导方针：在规制实行之后，对其进行经济收益评估，运用一贯的设想来对规制之间的收益进行比较，并创建一个较好的规则成本收益数据库。接下来的一小部分还考虑了对一些领域的潜在的改善，涉及报告中的成本收益评估的事项，以及一些改善规制过程中的经济分析质量的建议。[美]罗伯特·W?哈恩：《政府的规制成本收益分析》，载美国《经济观察杂志》1998年第4期。

　　一个更有作为的OMB应能轻松地指明法律或规制的废除或者实质性的改革。下表为一些应当废除的法律和规制提供了建议。计划当中包括经济和社会规制。就像表中看到的那样，某些规制政策每年的福利损失有将近10亿元，因此有意义的规制政策改革事实上有着广阔的空间。例如，当经济收益提高和整体风险减少时，清除危险垃圾站的超级基金计划(Superfund program)的支出可以明显地减少。

　　可废除的规制和法案本表文献来源：BeaIes, J? Howard, “New Uses for Old Drugs?” In R? Helms, ed?, Competitive Strategies in the Pharmaceutical Industry? Washington, DC: AEI Press, 1996?Orders,” Journal of Consumer Affairs, 1990, 24:2, 366-80? Dardis, Rachel, and Bonnie Bedore, “Consumer and Welfare Losses from Milk Marketing Orders,”Journal of Consumer Affairs,1990,24:2,366-80? Hahn, Robert W?, and John A? Hird, “The Costs and Benefits of Regulation: Review and Synthesis,”Yale Journal on Regulation, 1991, 8:1, 233-78? Hufbauer, Gary C?, and KimberIy A? Elliott, Measuring the Costs of Protection in the United States?Washington DC: Institute for International Economics, 1994? Kroszner, Randall S?, and Raghuram G? Rajan, “Is the Glass-Steagall Act Justified? A Study of the U?S? Experience with Universal Banking Before 1933,” The American Economic Review, 1994, 84:4, 810-32?, U?S? EPA (1995), and U?S? ITC (1995).

　　规制/法案描述福利损失

　　国际贸易限制各种关税和配额限制了贸易每年35亿元(1990年美元汇率)

　　“琼斯法案”美国港口间运输的轮船必须由美国造船所建造，属于美国公民所有，且船员也都需是美国人每年28亿元(1991年美元汇率)

　　牛奶市场命令美国农业部价格表提高了流质牛奶的价格降低了人造奶制品的价格每年34300万元(1985美元汇率)

　　Davis-Bacon法案要求联邦投资的建筑工程付给劳动者优质的工资每年20000万元(1988美元汇率)

　　企业节约能源一般标准每个汽车制造商必须符合联邦平均节约能源的标准1978年到1989年共40亿元(1990美元汇率)

　　土地处理规章1995年的规则禁止对各种未处理的危险垃圾的处置每年可预期成本14300万元，收益不能货币化

　　处方药使用厂商不能对任何FDA尚未批准的药品做广告无法获知

　　Glass-Steagall Act法案1933法案禁止商业银行从事保险业有价证券业务无法获知

　　3?方法经验：《清洁空气法案》的成本收益分析

　　《清洁空气法案》是美国最重要的环保法规之一,在1990 年修正案的第七章812 款中,要求EPA 对法案自1970年到1990 年期间所发生的收益和成本进行综合分析,以便为评估法案提供依据。同时还要求预测法案及其修正案在未来实施中的规制成本和收益。EPA 于1997 年发表了第一个回顾性研究报告，对1970—1990 年间《清洁空气法案》对公共健康、经济增长、环境、就业、生产率等总的影响进行了成本与收益分析。1999 年EPA又公布了第二个展望性的分析报告,对《清洁空气法案》及其修正案在1990—2010 年间的成本和收益进行预测。

　　(1)立法收益的估算。

　　在回顾性的分析报告中,为了估算规制条例的收益问题,EPA 首先作出了1970—1990 年间有关污染排放进程的假设。它假设在此期间没有进行污染控制管理,比如没有对发电厂、炼油厂等大型空气污染源提出污染削减计划等。然后列出“有控制”(规制条例发生作用) 和“无控制”情况下空气污染物排放的可能状况。结果是,在有《清洁空气法案》条例规制状态下,二氧化硫的排放量比没有规制条例状态下少40%,氮氧化物少30%,一氧化碳少50%。最后将这两种状态下的排放量转化为相应的环境空气质量。为了估算规制的收益,须将由于规制条例实施产生的空气状况变化,转化为对人体健康的改善,农作物及暴露于空气中物体危害的减少,能见度以及其他人们认为有价值的事物情况的改善。为了得到健康收益的数据,EPA采用了将空气污染物浓度与对人体健康的各种负面影响联系起来的流行病学分析。比如EPA 发现在控制状态下比无控制状态下可减少870万急性支气管炎患者。最后是将有关规制条例实施所能避免的对人体健康等的负面影响转化为美元价值。以环境臭氧水平的降低使得人类的哮喘病发病率大大减少为例。为了给这一收益赋予相应的价值,可从几个方面考虑。首先,哮喘病发病率减少所节省的药品费用、看病费用等。第二,若空气质量没有得到改善,哮喘病人在收入方面会损失多少等等。通过以上方法计算的结果是,实施《清洁空气法案》在1970—1990 年间总收益在5?6万～49?4万亿美元之间,平均为22?2万亿美元。在展望性分析报告中,有关规制收益的计算方法与“回顾”

　　研究大体相同,结果是在1990—2010 年间实施法案及其修正案的总收益为16万～160 万亿美元,平均为69万亿美元。

　　(2)立法成本的计算。

　　有关成本的计算,在“回顾”与“展望”研究中采用的三方法基本相同。以“回顾”报告为例,第一种方法是考察20 年里受规制各方的所有费用支出,包括政府和企业用在执行和遵守规制的支出等,用这种方法得出的污染控制花费为6280 亿美元。第二种方法是局部均衡的成本计算方法或模型。在第一种成本计算方法中,没有包括由于执行和遵守规制条例导致的企业和相关市场变化的直接和间接成本(有些是负的) ,可能高估规制条例的成本。考虑到这样的情况,EPA 在局部均衡的成本计算方法中,加入了由于实施规制条例导致的企业和相关市场变化的各种直接成本。比如由于规制条例的实施,企业采取更有效的生产技术降低污染排放,使遵守规制的成本得到降低。用这种方法估算的规制成本为5230 亿美元。第三种方法为一般均衡的成本计算模型或方法。它除了考虑由于实施规制条例导致的企业和相关市场变化的直接成本外,还考虑相关市场变化的间接成本。比如由于实施规制条例使得某些企业生产量降低、产品价格提高,造成人们工作机会减少和消费者福利降低,使得规制的社会成本增加。通过这种方法估算的规制成本为5690亿美元。这三种方法计算的成本差异不大。最后采用第二种方法计算的数据作为规制成本的平均值。在“展望”报告中,预计规制成本的平均值将达到18 万亿美元。

　　最后是将规制条例产生的总成本与总收益进行比较。将规制的成本从规制的收益中减去,得出规制条例的净收益范围值和平均值。

　　(3)衡量与分析。

　　由EPA对《清洁空气法案》(包括修正案)的规制成本—收益分析结果可以看出,该规制政策的收益足以补偿由规制政策导致的成本,该环境规制政策的目标设定是有效率的。当然不能由此得出结论,所有的环境规制政策必须收益大于成本,或者仅仅以收益大于成本作为评估、设定和调整环境规制政策目标的依据或标准。首先,由于规制规则千差万别,涉及不同领域和不同问题,对不同地区、不同行业甚至个人的影响程度非常不同,有关成本和收益的计算有非常多的不确定性。所以这种分析只是为规制机构制定和执行规制政策提供一个可供参考的评估标准,即估计出哪一个政策能带来社会利益的最大增加。实践中这种分析也并没有完全影响到政府的政策选择和评价。哈恩计算,美国三分之二的环境规制政策并没有通过成本—收益的分析。其次,规制者也不能仅仅考虑规制的成本和收益比较,并以此作为决策基础,其他的如公平问题等也必须考虑。总之,虽然成本—收益分析不是政府进行环境规制目标决策的唯一参照体系和评估标准,但它是一个主要的标准,要求政府在制定和执行环境规制政策时,必须考虑到规制的效率问题,考虑到规制政策可能给社会带来的总成本和总收益。赵红：《环境规制的成本收益分析：美国的经验与启示》，载《山东经济》2006年第2期。

　　(二) 行政立法成本收益分析的中国案例

　　1?从禁止到准入：保安服务业管制立法的成本收益分析

　　(1)立法背景。

　　保安服务业因其特殊的行业性质和服务内容, 自创建之初我国政府就对其实行了严格的市场进入管制,国家只允许各地公安机关以国有独资的形式开办保安服务公司,服务价格以各地物价行政管理部门根据国家的相关规定制定统一的标准, 服务范围限于属地基层公安机关的管辖区域,从而形成了特有的棋盘式分布格局(我国保安服务公司的名称大多以地域来命名)。公安部在1988年印发的《关于组建保安服务公司的报告》的通知中规定:“保安服务公司的主管部门是公安机关, 业务活动由公安机关指导和监督。”2000年公安部又根据中共中央办公厅、国务院办公厅在1999年印发的《政法机关保留企业规范管理若干规定》的文件精神, 制定了《关于保安服务公司规范管理的若干规定》, 明确规定“保安服务公司只能由公安机关组建, 其他任何单位、部门、个人不得组建。直辖市和省会市以及省辖市公安局和县(市) 级公安局可以组建保安服务公司。省、自治区公安厅、地区公安处、派出所(警署)和公安机关内部各部门、企事业单位不得组建保安服务公司”。

　　为促进我国保安服务业的快速发展, 2008年2月国务院法制办在《保安服务管理条例(草案)》中提出, 公安机关将对保安服务企业实行“管办分离”, 放松保安服务业的准入门槛, 明确给予了非公有制经济主体进入保安服务业的权利。2010年1月1日施行的《保安服务管理条例》第三条明确规定：“国务院公安部门负责全国保安服务活动的监督管理工作。县级以上地方人民政府公安机关负责本行政区域内保安服务活动的监督管理工作。保安服务行业协会在公安机关的指导下，依法开展保安服务行业自律活动。”

　　从禁止到准入，保安服务业管制立法的这一新变化，可以从行政立法成本收益分析的视角予以解释和说明。

　　(2)进入管制立法的成本分析。

　　第一，直接成本。从管制者或公共决策的角度看, 保安服务业进入管制的直接成本主要包括体制成本、程序成本、固定成本和监督成本。

　　①体制成本。总体而言，立法体制成本具有相对的确定性，这是因为立法体制局有相对的稳定性，不可能也不应该随意变动。具体对行政立法体制成本而言，构成该成本的主要因素是行政立法主体的规模总量，在该要素保持稳定的情形下，行政立法体制成本可估测为基本常数。就保安服务业进入管制的立法而言，体制成本主要体现在以国务院为主体的中央政府行政立法和以国务院各部委为主体的中央部门行政立法在体制上的协调成本。特别是，国务院各部委立法权的相互冲突可能导致体制成本突破正态的常量。因此，强化国务院行政立法的权威性和统一性，减少行政立法的中间环节，协调各相关部门的立法权限，对于稳定并降低保安服务业进入管制立法的体制成本而言，具有极强的现实针对性。

　　②程序成本。在对保安服务业的各种管制制度正式出台之前, 相关管制部门往往要进行广泛的立法调研, 征求各利益团体的意见, 在征求意见稿形成之后, 还要以座谈会、论证会、听证会等形式征求社会公众的意见,以作为修改征求意见稿的依据。 在管制制度的制定过程中要花费大量的信息搜集成本与分析成本，直至立法最后制定阶段的起草、讨论、通过、实施及宣传等方面的成本，都属于程序成本。2008年2月国务院法制办公布的《保安服务管理条例(草案)》从开始酝酿到草案的出台用了两年多的时间才完成,无论是从时间上还是人、财、物上都投入了大量的程序成本。

　　③固定成本。主要包括约束性成本和酌量性成本两部分。约束性成本主要是指保安服务业进入管制立法活动中相关人员的工资、福利、办公设备的配置、折旧等费用。这部分成本是行政立法的基础性成本，很难大幅降低，只能在较小的可控范围内浮动。相比而言，酌量性成本的浮动范围要略大些。就保安服务业进入管制立法的项目确定、人员培训、专家咨询等问题发生的费用，都属酌量性成本的范围。比较而言，约束性成本和酌量性成本具有较强的确定性和不变性，所以统称为“固定成本”。

　　④监督成本。就保安服务业进入管制立法而言，这部分成本主要发生在全国人大及其常委会对国务院行政立法的监督过程中。除了全国人大及其常委会的法定监督，国务院在保安服务业进入管制立法活动中，还要接受公民、社会团体、新闻媒体的监督，因此发生的成本也应估算在内。由于我国立法监督体制尚不健全，这部分成本投入尚需加大。加大行政立法的监督成本，可以有效降低其他成本，尤其是行政立法进入实施阶段后发生的各项间接成本。

　　第二，间接成本。保安服务业进入管制的间接成本主要包括显性成本和隐性成本两大部分。显性间接成本包括执法成本、守法成本和违法成本。隐性间接成本包括机会成本、边际成本和社会成本。

　　①显性间接成本。主要包括执法成本、守法成本和违法成本。

　　就执法成本而言，对保安服务业加以管制，执行成本的确非常巨大。当前我国保安服务业进入管制的政府部门除公安机关外, 还有工商行政、教育、劳动和社会保障等部门, 建立和维持这些管制机构正常运转所花费的成本, 如管制机构的人员工资、设施设备费用等, 是最直接和明显的执法成本。并且, 管制的项目越细、管制部门的规模越庞大, 各种行政支出和管制费用越高，执法成本越大。执法成本除了政府管制机构所发生的日常成本费用，还包括各机构由于权力冲突导致的协调成本和管制机构与被管制企业之间的摩擦、交涉成本。

　　就守法成本而言，主要包括为了防止违反管制制度所付出的成本。这类成本受管制制度的适用范围、公正性以及与其他管制制度之间的关系等因素的影响。一般而言, 管制制度的适用范围越窄, 守法成本越低。当制度在人们的意识形态中被认为是合乎道德、符合公正性要求时, 其守法成本较低。但现实情况是，由于进入管制与市场化原则的冲突、行政权力的滥用以及管制过度等问题的客观存在，导致守法成本居高不下。要降低守法成本，必须处理好行政管制与市场自由的关系、有效约束行政权力、把握好保证管制合法性和合理性的“度”与“限”。

　　就违法成本而言，由于相关立法并未设计出有效的法律责任和救济机制，致使违法成本偏低，从而一定程度上导致保安服务业市场进入的混乱无序，直接影响到行政立法的实效和权威。

　　②隐性间接成本。主要包括机会成本、边际成本和社会成本。

　　就机会成本而言，保安服务业的严格进入管制，势必导致市场调整力量的削弱。特别是立法不当会直接破坏市场均衡选择的规范和结果。对于进入管制，要不要立法和如何立法，都关系到机会成本的有无和大小，应当审慎对待。

　　就边际成本而言，由于当前我国对特殊行业的管制立法不仅数量繁多，而且很多法规之间还存在严重的不协调甚至矛盾冲突。在这种情形下，保安服务业的进入管制立法，必然存在边际效应递减的问题。

　　就社会成本而言，保安服务业的进入管制立法成本也是相当高昂的。保安服务业的进入管制会导致地区封锁、行业垄断的经营格局，从而成为制约其进一步发展的瓶颈, 同时也造成社会资源的大量浪费, 导致社会成本的上升，特别是社会福利的净损失。在垄断经营状态下,各保安服务公司作为是本地区保安服务价格的制订者,从本行业的利益出发,必然会将企业承担的各项进入管制成本,如寻租成本、内部效率损失等直接或间接地转嫁到服务客户身上,从而制定出高于生产成本的服务价格,存在明显的价格刚性现象。这种完全依赖政府的行政保护取得垄断地位,并通过制定高价造成的社会福利损失正是政府进入管制立法的社会成本。袁春瑛：《我国保安服务业进入管制的成本收益分析》，载《中国人民公安大学学报》(社会科学版)2009年第3期。

　　(3)放松管制立法的收益评测。

　　放松管制的行政立法可以产生的收益，主要包括经济收益、政治收益和社会受益三大方面。

　　第一，经济收益。主要包括直接的经济收益和间接的经济收益。

　　①直接经济收益。保安服务业一直处于公安机关间接垄断经营的状态。由于其他的市场潜在进入者存在着把交易活动排除在市场之外的生产成本, 因此面对保安服务市场往往是采取望而却步或不正当的竞争手段弥补额外的成本, 严重影响了保安服务业的秩序和行业形象。政府通过合理的管制政策, 降低进入者的限制条件, 并对进入保安服务业的保安从业单位提供优惠的政策条件, 形成相对公平的市场竞争机制, 不仅可以有效改善保安服务业当前部门垄断和地区封锁的垄断经营格局, 同时还可为保安服务业的市场化、产业化、规模化、国际化进程稳定发展提供良好的制度支持, 促进其优越性的发挥。更重要的是，放松管制有利于减少保安服务业的生产运营成本, 提高资源配置效率。

　　②间接经济收益。放松管制除了可以对保安服务业的效率提升产生直接的经济收益外，还会带来一系列后续的间接经济收益。比如，保安服务业良性发展带来的经济自由度提高、市场化的深入发展和民众安全感的增强等等。应当指出，这部分收益因为很难量化，在估算时必须把握适当的范围，不宜牵涉太广，否则便失去了收益分析的应有意义。

　　第二，政治收益。主要包括结果性收益、互动性收益、过程性收益和创新性收益四个部分。

　　①就结果性收益而言，放松管制立法对政府绩效的提升具有积极作用。在法治条件下，对政府绩效的评价应当以“权力法定”为根本标准。放松管制，明确准入条件，规范行政程序，有利于政府依法行政，取得良好的绩效结果。

　　②就互动性收益而言，放松管制有利于民众满意度的提升，特别是增进了民众与政府的互动与交涉，有助于公民社会的扩展和勃兴。非公企业获准进入保安服务业市场，扩大了民间资本的生存和发展空间，有利于该行业的持续健康发展。而该行业的发展又会为民众安全的保障产生积极效应，带来满意度的提升。

　　③就过程性收益而言，放松管制可以有效规范相关部门的内部管理，精简机构，明确职权，避免相互扯皮与推诿，克服人浮于事的官僚痼疾，创生一套法治化的高效运转的行政管制过程模式。

　　④就创新性收益而言，放松管制有利于政府学习能力和创新能力的增强。在新的制度约束下，行政机构更有动力学习新的方法和规程，为保安服务业的良性发展创造更加和谐的环境。

　　第三，社会收益。主要包括社会稳定收益、社会公正收益和公民权利收益。

　　①就社会稳定收益而言，放松管制并不意味着取消管制，必要的准入机制有利于发挥保安服务业的安全保卫功能,协助公安机关维护社会治安秩序的稳定。在市场准入机制上, 西方国家政府把保安业视为一般的商务服务业, 奉行自由经营、对外开放的政策, 对投资主体和经营地域没有特别限制。保安公司基本上以私营为主, 政府鼓励保安公司跨地区、跨国家拓展经营发展空间。但是, 西方国家这种自由开放政策, 并不意味着什么人都可以办保安公司。政府对申请和从事保安业务的企业在开业条件、经营资格、武器配备管理以及从业人员的资格等方面实行严格的审查评价制度。在这种规范的市场准入机制的制约下, 保安人员普遍都能发挥应有的作用。

　　②就社会公正收益而言，放松管制体现了“市场面前人人平等”的原则，取消了国有(垄断)企业的法外特权，赋予了民间资本更广阔的发展空间，彰显了社会公正的法治基本原则。

　　③就公民权利收益而言，放松管制直接带来的是非公企业这一特殊“公民”市场主体资格的确认以及法律保障，间接带来的是广大公民的基本权利尤其是安全方面的权利得到更完备、更细密的保护。

　　(4)小结。

　　通过以上分析，不难看出，进入管制立法成本的高昂与放松管制立法收益的巨大，形成了鲜明的反差和对比。由此可以判定，新制定的《保安服务管理条例》对于准入机制的立法合乎成本收益的理性要求。

　　2?从禁止到预防：性骚扰立法的成本比较分析

　　(1)立法规定。

　　第一，新修订的《妇女权益保障法》(下简称《妇女法》)有关性骚扰专门规定集中在第四十条和第五十八条。前者为实体规定，后者为程序性规定。第四十条规定：“禁止对妇女实施性骚扰。受害妇女有权向单位和有关机关投诉。”第五十八条规定：“违反本法规定，对妇女实施性骚扰……构成违反治安管理行为的，受害人可以提请公安机关对违法行为人依法给予行政处罚，也可以依法向人民法院提起民事诉讼。”

　　第二，《广东省实施〈妇女权益保障法〉办法》(下简称《办法》)第二十九条进一步明确规定：“禁止违反妇女意志以带有性内容或者与性有关的行为、语言、文字、图片、图像、电子信息等任何形式故意对其实施性骚扰。用人单位和公共场所管理单位应当通过建立适当的环境、制定必要的调查投诉制度等措施，预防和制止对妇女的性骚扰。受到性骚扰的妇女有权向有关单位投诉。”第三十九条规定：“妇女的合法权益受到侵害的，有权要求有关部门依法处理，或者依法向仲裁机构申请仲裁，或者向人民法院起诉。对有经济困难需要法律援助或者司法救助的妇女，当地法律援助机构或者人民法院应当依法给予帮助。受害妇女提起诉讼时因客观原因不能自行搜集证据的，人民法院应当依法调查收集。”第四十条规定：“对于侵害妇女合法权益的行为，妇女联合会及其团体会员等妇女组织有权要求并协助有关部门或者单位查处。有关部门或者单位应当依法查处，并予以答复。有关部门或者单位对侵害妇女合法权益的行为不依法履行职责的，有关人民政府妇女儿童工作委员会应当督促其依法处理，对无正当理由拒不履行职责的，可以建议有关机关对直接负责的主管人员和直接责任人员依法给予处分。”

　　(2)成本比较。

　　第一，变量控制。基于立法成本内容的广泛性，在进行成本比较分析时，有必要对待比较的成本类型加以确定，这就需要进行有效的变量控制。具体对《妇女法》和《办法》有关性骚扰立法成本的比较而言，我们将直接成本中的体制成本、固定成本和监督成本以及间接隐性成本视为常量，着重比较直接成本中的程序成本和间接显性成本。这是因为直接成本中的程序成本和间接显性成本的变动性较强，并且在立法成本占绝大比重，对之加以比较可以直接证明立法成本的大小，从而得出比较准确的比较结论。

　　第二，《妇女法》有关禁止性骚扰的成本由程序成本、执法成本、守法成本和违法成本构成。

　　①程序成本和执法成本。从法理上讲，性骚扰立法的程序成本和执法成本应由国家承担。但是，现实情况是，如果不进行专项立法，性骚扰的立法程序成本在搭便车的情况下也可以忽略，这样程序成本几乎为零。在国家不专门投入程序成本的情况下，没有性骚扰行为发生时，国家的立法成本为静态成本，成本较少;但即使发生性骚扰行为，国家不主动追究(只能造受害人投诉)，也可能使其成本闲置，造成浪费。只有在性骚扰发生，当事人也投诉，法院又受理的情况下，才出现动态成本，即执法成本(包括行政处罚和司法成本)。根据《妇女法》的规定，承担执法成本的主要是公安机关和人民法院。但有一个基本前提，那就是受害人的权利救济申请。由此可以看出，执法成本的产生必须以受害人的救济行为作为启动要件，执法成本因而出现了转移，即转向了受害人的权利救济成本，这种成本实际上已超出了立法成本的范畴，属于权利实现成本。

　　②守法成本和违法成本。就守法成本而言，性骚扰行为属于社会越轨的非常态行为，具有正常心智的行为主体通常不会逾越禁则，遵循基本的行为规范，对于大多数人而言，守法成本可以忽略不计。因此，违法成本的大小成了问题的关键。因为没有规定以雇主为代表的“场所主”责任，其成本为零;施害人若不尽性骚扰的消极不作为义务，其行为承担的不利法律后果则须以受害人提起诉讼并胜诉为前提，如果性骚扰诉讼障碍很多，其他救济渠道缺失，受害人胜诉的可能性极低，施害人的违法成本也几乎为零。这样我们是否可以推出这样一个近似的结论，在程序成本、执法成本、守法成本、违法成本等均为零的情况下，性骚扰的法律成本实际或者几乎等于女性的人身权利成本。也就是说，妇女要想实现其免于性骚扰的权利将要付出的成本，几乎等于该项立法法律收益成本的总和。这样不但不可能实现立法的目标和收益，更可能产生新的不平等。禁止性骚扰的法律收益的实现有赖于禁止成本的付出和责任成本的合理承担。但目前的立法似乎产生了一个悖论：我们的目的是为了禁止性骚扰，防止性别歧视，但由于法律成本分配的不合理，则可能重构不平等。

　　第三，比较而言，《办法》有效引入了“场所主”和相关部门的法律责任机制，增加了违法成本和执法成本，同时便利了受害人寻求救济的渠道，大大降低了权利实现的成本，并且强化了预防性骚扰的法律防范。

　　①《办法》引入了“场所主”概念，加大了违法成本的比重。

　　以雇主为代表的“场所主”是一个集合概念，比一般工作场所性骚扰关系中的雇主意义更为广泛。众所周知，性骚扰多发地为工作场所，也会发生在医院和学校。通常人们将发生在前述三个地方在雇主与雇员间(包括高级雇员与低级雇员)或医生与患者间、老师与学生间的性骚扰称为有权力控制关系的性骚扰。对于发生在公共场所没有固定权力控制关系的性骚扰，由于被骚扰人通常都作为消费者与商家形成某种商业消费关系，故我们也将之假设为场所主。按照有无权力控制关系将之分为：a?有权力控制关系的性骚扰：工作场所雇主雇员、医患之间、校园师生性骚扰;b?无权力控制关系公共场所的性骚扰：商场、交通工具、公园。场所主的违法成本又可分为预防成本和事件发生后的损失成本。具体包括：制订规则费用、培训费用、设立内部投诉机制的费用和发生了性骚扰后单位的赔偿成本和单位的名誉损失。前三项为预防成本，后两项为损失成本。郭慧敏、于慧君：《“禁止性骚扰”法律成本的性别分配》，载《妇女研究》2007年第1期。

　　②《办法》规定了妇女组织和人民政府妇女儿童委员会的相关权力，加大了有关部门和单位的执法成本。

　　上述两项举措均有效降低了妇女权利实现的成本，但同时也应看到，《办法》以列举的方式对性骚扰的范围做出了缺乏精度的广泛界定，引起了社会舆论的不小争议，很多人认为立法界定过于具体和宽泛。从成本分析的角度，这种界定实际上加大了守法成本，这不利于性骚扰的预防和控制。当务之急在于，如何进一步完善国家公权力部门对性骚扰预防问题的立法与执法机制，加大程序成本、执法成本的投入。

　　(3)小结。

　　通过比较，我们可以发现，《妇女法》禁止性骚扰的立法过于笼统、抽象，对程序成本、执法成本未予充分考虑，违法成本流于空洞，导致妇女维权的困难。而《办法》通过引入新的法律机制，加大了违法成本和执法成本的比重，有效降低了妇女维权的成本，使保障妇女合法权益的法律精神得到了更好的实现。但这并非意味着《办法》已经尽善尽美。从长远看，性骚扰立法成本负担应以程序成本和执法成本为重心，政府对性骚扰行为的控制也应实现从事后禁止到事先预防的转变。

　　3?从禁止到限制：燃放烟花爆竹的立法成本比较分析

　　(1)问题背景。

　　1992年6月1日，广州首开“禁放”先河，根据《广州市销售燃放烟花爆竹管理规定》，广州主要区域范围内禁止任何单位和个人燃放烟花爆竹。北京也在1993年12月1日开始实施“禁放”，此后，一场大规模的“禁放”高潮席卷中国各大中城市，一度曾有280多个城市“禁放”。不过，因为民意的执著，近几年中国人又迎来了“解禁”的热潮，2005年底，北京宣布“解禁”，而至今中国已有200多个城市“解禁”。网上文章表示，广州17年禁止烟花爆竹让市民成了过年的看客。网民呼吁当地政府有限制地“解禁”，除了限定时间和地点进行烟花爆竹燃放外，也可改进古老的烟花爆竹生产方式，研发既让大家感受到年味，但又防火灾、防伤人的新型烟花爆竹。支持“禁放”的也大有人在。一名网民就说：“路上随处可见许多小孩子或是大人，点燃了爆竹，随随便便就扔，甚至有的还扔到变压器上，很容易发生事故，让人担心。” 在大洋网上进行的一项网上调查显示，有612票“不赞成解禁，烟花爆竹是危险品”、329票“赞成部分解禁，习俗和管理应该兼顾”、而只有70票“赞成全面解禁，这样过年才有气氛和年味”。 另一方面，“禁放”在执行上其实是有很大的难度。曾有公安机关工作人员记者大吐苦水：“怎么查啊?都是点着就跑，经常是听到一声响，等赶到现场，人早就跑没影了。抓不到‘现行’，公安机关总不能仅凭一堆鞭炮屑就处罚人家吧。”“谁知道今天哪里会有人放鞭炮，公安机关总不能在每个小区都设点守候吧?”杨永欣：《广州爆竹“解禁”呼声再起》，载《联合早报》2009年2月3日。

　　(2)成本比较分析。部分数值参考了王学辉、邓华平著：《行政立法成本分析与实证研究》，法律出版社2008年版，第63~68页。

　　“禁放令”成本构成如下表所示：

　　成本项目估算值备注

　　一、直接成本2400

　　1?体制成本0其值相对固定，不计

　　2?程序成本(包括制定成本和废止成本)5×300=1500

　　2×300=600

　　两项合计2100每个城市“禁放令”立法制定成本估算值5万元

　　每个城市“禁放令”立法废止成本估算值2万元

　　3?固定成本1×300=300每个城市“禁放令”立法制定成本估算值1万元

　　续上表

　　成本项目估算值备注

　　4?监督成本0其值太小，忽略不计

　　二、间接成本1 817 500

　　1?执法成本(包括执法宣传成本和实际的执行成本)5×300×5=7500

　　1000×50×5=250 000

　　两项合计257 500每年每个城市“禁放令”执法宣传成本估算值5万元

　　每年出动1000万人次，每次成本50元

　　2?守法成本(包括生产销售者守法成本和市民守法成本)1 200 000×10%×5=600 000

　　1 200 000×10%×5=600 000

　　两项合计1 200，000

　　估算行业净利润率为10%

　　消费者剩余总额，表现为禁放后市民的效用损失，假设与生产销售者净利润额相同

　　3?社会成本(主要考虑可量化的税收损失部分)1 200 000×30%×10%×2×5=360 000增值税、消费税税率分别为17%、15%，分别按10%的实际税负率估算

　　合计1 819 900

　　“限放令”的成本构成如下所示：

　　成本项目估算值备注

　　一、直接成本2400

　　1?体制成本0其值相对固定，不计

　　2?程序成本(包括制定成本和废止成本)5×300=1500

　　2×300=600

　　两项合计2100每个城市“限放令”立法制定成本估算值5万元

　　每个城市“禁放令”立法废止成本估算值2万元

　　3?固定成本1×300=300每个城市“限放令”立法制定成本估算值1万元

　　4?监督成本0其值太小，忽略不计

　　二、间接成本677，500

　　续上表

　　成本项目估算值备注

　　1?执法成本(包括执法宣传成本和实际的执行成本)

　　5×300×5=7500

　　1000×50×5=250 000

　　两项合计257 500

　　每年每个城市“限放令”执法宣传成本估算值5万元

　　每年出动1000万人次，每次成本50元

　　2?守法成本(包括生产销售者守法成本和市民守法成本) 1 200 000×1%×5=60 000

　　两项合计60 000销售额影响较小，忽略不计

　　因定点燃放多花的时间和交通费

　　3?社会成本(主要考虑可量化的税收损失部分)1 200 000×30%×10%×2×5=360 000增值税、消费税税率分别为17%、15%，分别按10%的实际税负率估算

　　合计679 900

　　(3)小结。

　　对比以上两类分析可见，“禁放令”与“限放令”的成本差异主要集中在间接成本上，主要是“限放令”的守法成本大大降低。从减少人身伤亡的角度，限制燃放烟花爆竹的立法比“禁放令”更有效率，也更为经济合理。

　　课题组成员：

　　主持人：汪习根武汉大学法学院副院长、教授

　　成员：廖奕武汉大学法学院讲师

　　特别感谢

　　中央研究院法律学研究所副研究员

　　美国乔治华盛顿大学博士简资修

　　美国芝加哥大学博士黄丞仪

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