【摘要】目前，建立行政决策终身追责制存在着行政决策难界定、责任形式太繁杂、责任主体难确定、责任认定标准不客观、追责主体不可信等法律难题。为此，我国行政决策终身追责制度的法治建构应当规定并遵守“课责选择”的基本规则，将责任主体厘定为“行政机关的领导干部”，建立并细化客观化的归责标准，构建多元、合作的追责体系，对“终身”依据责任形式的不同作区别解释和适用。与之配套的是应该尽快建立多元、客观、科学的行政决策结果评估体系；尽快建立和完善主体多元、合作高效的追责主体体系；拓宽行政诉讼的受案范围，探索公民提起公益诉讼制度；尽快出台《重大行政决策程序条例》。
一、引言
党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出：“建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，决策严重失误或者依法应该及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的，严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任。”在政治诉求的正当性与物理技术的可行性之间，行政决策的责任追究必定还存在某些法律适用的障碍和难题，使得这种具有正当性的政治诉求不能一以贯之、准确无误地传输给具体的责任主体，进而转化为能够真正发挥实效的“活制度”。毫无疑问，这些障碍和难题也是建立行政决策终身责任追究制度中无法回避、也不容回避的问题，对此进行准确把握和认真剖析是进行制度建构的基本前提。
二、行政决策终身责任追究制的法律难题
在公法学的视野中，公法责任的内在体系包含责任起因、责任形式、责任主体、归责原则和追责主体等基本要素。目前，我国现行法律规范体系和法律机制存在许多法律缺陷，使得行政决策的责任追究机制都难以真正被启动，而且即便被启动也无法保证追责到位，想要“终身”追责更是难上加难。
（一）责任起因：行政决策难界定
从法律适用的技术上来讲，要评判一个行使公权力的行为是否违法或者不当，第一步骤必定是确定该权力行为的具体属性，进而具体选择适用什么法律规范。因此，对于行政决策的界定成为责任追究无法忽略的首要难题。在我国，由于法律活动与政治实践的纠缠交织，使得要明确界定一个决策是否属于行政决策更加艰难。更何况，即便确定了该重大决策在某一阶段的行为属性为行政决策，也并不意味着就可以启动法律程序进行追责。退言之，假定随着我国司法实践的不断发展和突破，所有的行政决策都能够被提起行政诉讼，但由于受起诉期限“六个月”的约束，也并非所有的行政决策都可以被“终身”起诉，自然也不可能“终身”追究决策者的个人责任。
（二）责任形式：多样繁杂难追究
大体来看，西方的事务类公务员一般不承担政治责任，只承担法律责任，且必须符合法定的时限。其政治责任随着政党更替轮换而消失，其法律责任随着追责时效逾期而消失，一般不存在“终身”追责的可能性。在我国，基于某一决策者终身的“党员身份”可以对行政决策者的政治责任、党纪责任和行政责任“终身”追责，但对于非党员的行政决策者进行“终身”追责则可能遭遇合法性质疑。
（三）责任主体：多头规避难确实
在行政决策中，行政首长或其他决策参与人也可以利用决策机制本身的不健全规避本应承担的法律责任。其一，以党委决策来掩盖政府责任。其二，以集体决策来弱化个人责任。其三，以上级决策来转嫁自己责任。其四，以离开岗位来逃避原有责任。其五，以主体不清来分摊部分责任。其六，以决策风险来推脱职务责任。
（四）归责原则：多元标准难客观
行政决策问责的归责原则是“过错归责＋结果归责”，但是实际情形却远非如此简单。在该暂行规定出台之前及之后的各种单行法和地方性、部门性问责文本中，关于问责事由的规定远比该规定庞杂得多。有研究表明，在行政问责中实际上存在过错归责、违法归责、过错或违法归责、结果归责多元标准。而且，由于许多地方有关问责的规定采取“失误”、“失职”、“不力”、“违法”、“失当”、“违反……规定”等含混词语来表述追责事由，导致这些归责原则一直难以形成比较客观化的判断标准。
（五）追责主体：同体追究难公正
长期以来，我国对行政决策责任追究绝大多数属于政府系统内部的同体追究方式，即上级机关追究行政责任。显然，这种同体追究为主导的追责体系存在两大缺陷：一是责任不到位。在同体追责的封闭体系中，追责过程不容易公开，有着天然的偏袒的倾向，可能会出现大责小究、小责不究的现象，使责任追究徒具空文，流于形式，责任追究的客观性、公正性都备受质疑。二是体制性障碍。当这种同体追责体系要扩展为终身责任追究制度时，其体制性障碍会更加凸显。
三、行政决策终身责任追究制的法治建构
我们必须采取法治方式来建立和推行行政决策终身责任制，否则它也将沦为“不受监督的制度”。
（一）规定并遵守“课责选择”的基本规则
应当明确规定并且遵守如下六个基本规则：第一，政治责任优先追究规则。第二，党纪责任与行政责任、刑事责任不可替代规则。第三，国家赔偿责任先于个人追偿责任规则。第四，行政首长责任先于其他人责任规则。第五，名义机关领导干部责任优先上级机关的规则。第六，行政机关的追责阻断党委责任的规则。
（二）统一并厘定“责任主体”
我们应当将行政决策终身追责制的责任主体统一表述并厘定为“行政机关的领导干部”。具体包括行政首长和负有责任的其他行政领导，但是排除一般的行政机关工作人员，更要排除非行政机关的参与人员，特别是排除作为党委决策主体的工作人员。
（三）建立并细化客观化的归责标准
我国目前关于党纪处分的归责原则与问责制基本一致，可以同等适用。关于追究行政责任的“违法归责原则”，其适用应当分两个层次。首先，我们可以借鉴英国的“过错线（fault line）”理论，来排除性地规定不得被追究法律责任的行政决策事项和范围。其次，对于可以追究法律责任的行政决策事项，我们可以借鉴英国司法审查的标准来评判行政首长的行为，包括“不合法（illegality）”、“不合理（irrationality）”和“程序不当（procedural impropriety）”。关于刑事责任的认定标准，自然应遵循“排除合理怀疑”标准。大体来说，刑事责任的认定标准要严于行政责任的认定标准，行政责任的认定标准应当严于党纪处分和问责制的认定标准，它们构成了一种客观化、阶梯性的归责认定标准体系。
（四）构建并完善多元合作的追责体系
在现行追责体系中，追责主体独立性仍显不足，追责主体之间的合作机制并未形成，社会主体参与机制尚未建立，急需制定相关规则予以构建和完善，以形成党委主导、政府、司法、社会等多方主体有效参与的多元追责体系。
（五）区别解释并适用“终身”追责时效
对于行政决策刑事责任的追责时效，则不能简单化地界定为“一辈子”。即便是行政首长已经调离或退休，只要他曾经做出的行政决策造成了重大损失，构成了渎职罪的，仍然可以从损失发生之日起15年内追究其刑事责任。但是，由于责任人自身寿命的差异，这种刑事责任可能是“一辈子”，也可能不是“一辈子”。因此，解决终身追责与追责时效之间抵牾的途径只能二中选一：要么将刑事责任和行政赔偿的追偿责任两种形式排除在行政决策责任体系之外，要么对“终身”这意图表达政治愿景的概念依据责任形式的不同作区别解释和适用。
四、建立和完善相关制度
我们应当围绕着行政决策过程的基本要素来建立和完善相关配套制度。
第一，要建立多元、客观、科学的行政决策结果评估体系。其一，要建立上级部门、社会组织、专业机构等多元化的评估体系，改变由上级部门评估的单一结构，增强评估主体的独立性和公信度。其二，要建立一套客观化的评估目标、评估方法和评估指数，使得行政决策的评估报告能够清晰展现差异度。其三，评估机制的设计必须综合考虑专业性、民主性和关联性多种因素，最终能够产生具有科学性评估报告。
第二，要尽快建立和完善主体多元、合作高效的追责主体体系。其一，要实现决策主体、评估主体与追责主体三者相分离。其二，要实现行政决策责任调查人员与行政决策责任决定人员的适度分离，以提升行政决策责任追究机制自身的合法性和正当性。其三，不同类别追责主体之间应当分工明确、各有侧重、主次分明。其四，要建立行政决策终身责任追究的法律保障措施。
第三，要拓宽行政诉讼的受案范围，并探索建立公民个人提起公益诉讼制度。我国行政诉讼原告往往局限于“相对人”和“有利害关系的公民、法人和组织”，没有直接利害关系的普通公民无法通过行政诉讼的方式对行政决策进行司法监督。
第四，尽快出台《重大行政决策程序条例》，明确规定行政决策追责所需的合法性要求。其一，厘清行政决策和党的决策、人大决策之间的关系。其二，运用多种立法技术清晰划定“重大行政决策”的范围。其三，明确规定行政决策责任追究的追责主体、追责机制和追责要件。其四，依据党的十八届四中全会《决定》的精神来具体规定行政决策的程序环节，并对各个程序环节的合法要件作出明确规定。其五，尽可能合理地规定行政决策程序的期限要求。
结 语
本文从现实语境、法律框架和制度功能三个角度来思考行政决策终身责任追究制度的法治建构。一则，要置身于中国特定语境中来理解行政决策终身责任追究制度。我们发现行政决策终身责任追究制度在我国的政治生活中会遭遇很多“潜性制度”的阻碍。二则，要嵌入于多元制度框架中来考察行政决策终身责任追究制度。许多在政治生活中和日常生活中可以解决的责任问题当纳入法律责任体系时，就会带来很多规则性难题，行政决策终身责任追究制度恰逢这种难题。三则，要遵循于制度供给的内在逻辑来设计行政决策终身责任追究制度。行政决策终身责任追究制度被普遍地、单一化地定位于一种长久的“不利益”，这是导致其难以有效运行的最根本的“内在阻力”。因此，如何对该制度进行适度的功能“纠偏”，凸显它对于行政决策者可以避免替代责任、防止扩大责任、纠正错误责任的积极作用，并且及时补充和完善相关规则，同样是行政决策终身责任追究制度法治建构不容忽视的课题。
注：本文参与项目，国家行政学院科研项目“习近平法治思想研究”（项目编号为15ZBYB001）
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