作者：张纪南，中央编办主任

党的十八届五中全会是我们党在新的历史时期召开的一次重要会议。全会审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》(以下简称《建议》),这是引领全党全国人民夺取全面建成小康社会伟大胜利的纲领性文件。全会提出的创新､协调､绿色､开放､共享五大发展理念,是贯穿《建议》的灵魂和主线,集中体现了“十三五”乃至更长时期我国的发展思路､发展方向､发展着力点,是我们党认识和把握共产党执政规律､社会主义建设规律和人类社会发展规律的再深化和新飞跃。机构编制部门肩负着深化行政体制改革､优化配置执政资源的重要职责,要按照党中央､国务院和中央编委的要求,提升站位,找准定位,把机构编制工作放到“十三五”时期发展大局中去统筹谋划,用五大发展理念指导和深化行政体制改革,推进简政放权和政府职能转变,加强和创新机构编制管理,优化机构编制资源配置,努力破解制约发展的体制机制障碍,构建比较完善的中国特色社会主义行政管理体制,为实现“十三五”时期发展目标保障助力。

学习贯彻十八届五中全会精神,关键是要准确领会和牢固树立五大发展理念。“理者,物之固然,事之所以然也”。理念是思想理论的核心,发展理念是关于发展的思想理论的核心。在我国经济发展进入新常态､重要战略机遇期内涵发生深刻变化的新形势下,迫切需要以新的发展理念引领实现更加科学的发展。五大发展理念是我们党在新时期取得的重大理论创新成果,丰富和发展了中国特色社会主义理论宝库,饱含着强烈的时代性。实现“十三五”时期发展目标,破解发展难题,厚植发展优势,必须准确领会和牢固树立五大发展理念。创新是引领发展的第一动力,注重的是解决发展动力问题。全会把创新摆在国家发展全局的核心位置,提出让创新贯穿党和国家一切工作,让创新在全社会蔚然成风。只有紧紧依靠创新驱动,才能牢牢把握发展的主动权,抓住和用好宝贵的战略机遇期,实现发展动力转换,提高发展质量和效益。协调是持续发展的内在要求,注重的是解决发展不平衡问题。全会提出协调发展理念,旨在补齐发展短板,体现了目标导向和问题导向的统一。只有增强发展协调性,才能正确处理涉及发展的重大关系,提升发展整体效能,推进事业全面进步。绿色是永续发展的必要条件,注重的是解决人与自然和谐问题。全会把绿色发展理念摆在突出位置,具有鲜明的时代特色。只有形成人与自然和谐发展的现代化新格局,才能从根本上解决资源环境问题,实现可持续发展,为全球生态安全做出贡献。开放是繁荣发展的必由之路,注重的是解决发展内外联动问题。全会提出开放发展理念,是基于改革开放经验的总结,既向世界表明了中国开放的大门永远不会关上,也揭示了中国命运与世界命运息息相关的内在逻辑,以实现中国发展与世界发展的更好互动。共享是中国特色社会主义的本质要求,注重的是解决社会公平正义问题。必须坚持发展为了人民､发展依靠人民､发展成果由人民共享。改革发展成功不成功,最终的判断标准是人民是不是享受到了改革发展的成果和有更多获得感。这五大发展理念是管全局､管根本､管方向､管长远的科学理念,是我们推动改革各项工作的行动指南和思想指引。

践行五大发展理念,必须通过全面深化改革破除一切不利于科学发展的体制机制障碍,构建发展新体制。“十三五”时期是全面建成小康社会､实现我们党确定的第一个百年奋斗目标的决胜阶段,也是转变经济发展方式,推进供给侧结构性改革,推动经济结构转型升级的重要窗口期。这一时期,我国发展仍处于可以大有作为的重要战略机遇期,经济长期向好的基本面没有变,同时也面临着诸多矛盾叠加､风险隐患增多的严峻挑战。比如,发展不平衡､不协调､不可持续问题仍然突出;资源约束趋紧,生态环境恶化趋势尚未得到根本扭转;发展方式粗放,长期积累了一些结构性､体制性､素质性突出矛盾和问题;城乡区域发展不平衡､收入差距较大;基本公共服务供给不足,消除贫困任务艰巨等。这些矛盾和问题,错综复杂,新旧交织,盘根错节,缠绕叠加。要解决这些矛盾和问题,实现经济社会持续健康发展,必须靠全面深化改革。《建议》不仅是一个发展的文件,更是一个改革的文件,从头到尾贯穿着以问题导向､以全面深化改革解决经济社会发展问题的精神,明确提出在“四个全面”战略布局下把创新､协调､绿色､开放､共享五大发展理念贯穿到改革工作的各个方面各个环节,并转化为推动发展的具体措施。在全面深化改革中,行政体制改革是重要的组成部分,与各领域各行业改革密切关联。一方面,随着各项改革进入深水区､攻坚期,一些重要领域和关键环节的改革迫切需要从行政体制的角度在源头上提出调整完善的办法。另一方面,行政体制改革自身也要直面制约经济发展的矛盾和问题，直面人民群众的关切和期盼,直接服务于市场主体发展和需求。为此,“十三五”时期要在总结经验的基础上继续深化行政体制改革,这是全面建成小康社会进入决胜阶段对行政体制领域提出的必然要求,也是经济发展新常态和推进供给侧结构性改革对行政体制领域提出的必然要求。

深化行政体制改革,要把五大发展理念贯穿始终,坚持问题导向,明确主攻方向,在行政体制领域取得更大成果。深化行政体制改革,面临的阻力和难度空前加大,必须将改革的继承性与突破性相结合。在改革内容上,不仅要进一步解决好行政体制领域存在的突出矛盾和问题,更要注重解决好与经济社会发展密切相关的体制､机制和制度方面的问题。在推进改革的方式步骤上,不仅要考虑行政体制改革自身的规律和节奏,更要考虑与其他重要领域和关键环节改革的协调配套和整体推进。在制定改革的措施上,既要立足国内经济社会发展出现的新情况新特点,又要考虑有利于应对国际上错综复杂的形势､风险和挑战。具体来讲,在“四个全面”战略布局和经济发展新常态下总体谋划“十三五”时期的行政体制改革,需要着力从五个方面加以推进。

第一,大力推进简政放权,真正使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。进一步加快政府职能转变,把简政放权､放管结合､优化服务向纵深推进,最大限度减少中央政府对微观事务的管理。更加注重提高取消下放行政审批事项的“含金量”,让人民群众和市场主体有更强的获得感。推进行政审批事项的目录化､编码化管理,逐步实现行政审批标准化。更好地利用“互联网+行政审批”的有效方法,使行政审批与服务更为高效透明､公平可及。建立健全符合经济发展规律的宏观调控体系,营造公平竞争的市场环境和良好的创业创新环境。加强政府监管职能,创新监管机制和监管方式,重点加强对市场秩序､环境保护､安全生产､金融风险､产品质量等方面的监管。

第二,优化政府组织结构和行政运行机制,建设人民满意的服务型政府。积极稳妥实施大部门制,理顺部门职责关系。完善决策权､执行权､监督权既相互制约又相互协调的行政运行机制。运用“互联网+”､云计算､大数据等信息技术手段,创新行政管理方式和政府服务模式,提高政府工作效率和服务质量。严格绩效管理,突出责任落实,确保权责一致。优化行政层级和区划设置,继续探索推进省直接管理县(市)体制改革。

第三,加强和创新机构编制管理,优化执政资源配置。机构编制是党和国家的重要执政资源。坚决落实财政供养人员只减不增要求,严格按规定设置机构､配备人员编制和领导职数。同时,通过盘活存量､优化结构､动态调整等方式,实现机构编制增减平衡。向深化改革要编制，向创新管理要编制,向运用信息技术要编制,不断解决严控编制和满足事业发展需要之间的矛盾。完善机构编制审批､实名制管理､核查､审计､评估､信息公开等工作制度。总结把握机构编制工作规律,建立机构编制管理长效机制。完善机构编制政策标准体系,科学规范管理机构编制。加强机构编制监督检查,健全部门间协调配合约束机制,加大对相关违法违纪行为的查处力度。

第四,深入推进依法行政,加快建设职能科学､权责法定､执法严明､公开公正､廉洁高效､守法诚信的法治政府。完善行政组织和行政程序法律制度,实现机构､职能､权限､程序､责任法定化,充分发挥法治对政府管理的引导､规范和保障作用。坚持法定职责必须为､法无授权不可为,行政机关不得法外设定权力。推行政府权力清单､责任清单和负面清单制度,规范行政权力运行。推进各级政府事权规范化､法律化,完善不同层级政府特别是中央和地方政府事权法律制度。深化行政执法体制改革,按照减少层次､整合队伍､提高效率的原则,合理配置执法力量。推进综合执法,大幅减少市县两级政府执法队伍种类,完善行政执法管理。

第五,推进事业单位分类改革,形成基本服务优先､供给水平适度､布局结构合理､服务公平公正的中国特色公益服务体系。推动公办事业单位与主管部门理顺关系和去行政化,建立各类事业单位统一登记管理制度和事业单位法人治理结构,使事业单位在提供公共服务方面发挥更大作用。创新公共服务提供方式,加大政府购买服务力度,鼓励和引导社会力量进入公共服务领域,不断提高公共服务共建能力和共享水平。推动加强义务教育､就业服务､社会保障､基本医疗和公共卫生､公共文化､环境保护等基本公共服务,缩小公共服务城乡差距,努力实现基本公共服务均等化。

机构编制部门要深入学习领会十八届五中全会精神,准确把握经济发展新常态和供给侧结构性改革要求,增强看齐意识､大局意识,始终在思想上､政治上､行动上与以习近平同志为总书记的党中央保持高度一致,毫不动摇地坚持改革方向,勇于担当,攻坚克难,切实担负起深化行政体制改革的历史责任,进一步转观念､转重心､转方法､转作风,把问题导向､特色思维贯穿各项工作之中,统筹谋划､扎实推进“十三五”时期机构编制工作,努力在构建发展新体制上做出新贡献,为全面建成小康社会,推进国家治理体系和治理能力现代化提供体制机制保障。

（文章来源：《中国机构改革与管理》2016年第1期）