近日，陕西榆林一家个体户因售卖5斤芹菜被市场监管部门罚款6.6万元的案件受到了广泛关注。据报道，当事人于2021年10月购进7斤芹菜，售出5斤，另2斤被市场监管机关提取进行抽样检查。约一个月后，当事人接到检验报告，称该批芹菜检验不合格，要求提供进货票据。由于票据丢失、不能说明货源，市场监管机关遂决定没收其违法所得20元，并处罚款6.6万元。

本案公开后，一时间舆情汹涌。除存在程序等方面的疑问外，舆论的焦点在于：对一些情节轻微、案值微小的违法行为，动辄处以高达数万元的罚款，违背了“过罚相当”的原则。

公众的批评当然有其合理性，本案也无法排除执法者为创收而执法的可能。但通观本案及类似案件，为什么此类“小过错、高罚款”案件能成为一种现象，其中的一个重要原因在于当前行政处罚相关立法的不完善。甚至，即便行政机关按现行法律规定的最低幅度进行处罚，也难以符合公众对“过罚相当”的认知。

行政处罚首先要依据特定领域专门立法的规定。本案涉及的系对经营不符合食品安全标准违法行为的处罚，其直接法律依据应是《食品安全法》第一百二十四条。依据该条规定，相关情形之下案值不足一万元的，可并处五万元以上十万元以下罚款。同时，该法第一百三十六条还规定了免予处罚的情形。本案中，当事人的行为无疑是违反法律的，也不属于免予处罚的情形，并且，《食品安全法》也无对该类行为予以从轻或减轻处罚的规定。也即，单纯从《食品安全法》的规定看，本案处罚的幅度并不违法。

行政处罚的实施，还应符合《行政处罚法》的规定。该法第五条明确，“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”。从实施行政处罚角度，这一规定中的“罚”，所指应是专门立法所规定的处罚，以及法定的从轻、减轻或不予处罚情形。

有关从轻或者减轻处罚，《行政处罚》第三十二条规定了五项情形，包括：（一）主动消除或者减轻违法行为危害后果的；（二）受他人胁迫或者诱骗实施违法行为的；（三）主动供述行政机关尚未掌握的违法行为的；（四）配合行政机关查处违法行为有立功表现的；（五）法律、法规、规章规定其他应当从轻或者减轻行政处罚的。本案中，当事人没有前四项之情形；而欲依据第五项予以减轻或者从轻处罚，则需要有其他法律、法规、规章的规定，但本案所涉及的食品安全领域，相关法律、法规和规章并无明确规定。也就是说，本案不存在按照《行政处罚法》可予从轻或者减轻处罚的情形。

有关不予处罚，《行政处罚法》第三十三条进行了规定。本案当事人的行为可能属于其中“初次违法且危害后果轻微并及时改正”情形，但由于公开资料并未明确此点，且公众关注焦点也在于过罚相当与否或说“罚得是不是太多”，因此对不予处罚的情形此处不再讨论。

通过上述分析可知，尽管过罚相当是行政处罚的基本要求，更是人们有关公正的一般认知，但在类似本案的处罚中，按照现行法律，执法机关往往缺少必要的裁量空间。甚至，尽管本案罚款6.6万元被认为“过罚不当”，但如果不在《食品安全法》规定的幅度内进行处罚，则存在一个“要么不予处罚，要么高额罚款”的两难处境：前者可能涉及执法懈怠，后者执法结果背离社会公众一般认知。当此情形，让执法者如何自处？

由此可见，执法面临困境乃至受千夫所指，很多时候不只是、甚至主要不是执法本身的问题，而更是一个立法问题。专门立法在设定行政处罚时固然需要关注本领域的特殊性，如强调食品安全的极端重要性，但也应该秉持“过罚相当”理念，而不宜忽视社会生活的多样性，一味规定高起点、无余地的处罚幅度。甚至，《行政处罚法》也宜为执法者从轻或减轻处罚留下更充裕的空间，乃至恢复修订之前“其他依法从轻或者减轻行政处罚的”规定，而不是严格限定于“法律、法规、规章规定其他应当从轻或者减轻行政处罚的”情形。如果从专门立法到《行政处罚法》都为过罚相当理念的实践留下更适当的空间，那么，执法中就可能更少出现背离公众一般认知的“过罚不当”情形------当然，这只是可能性而已，立法的规定再完善，会否出现过罚不当的情形，仍与执法密切相关。

（作者系中国政法大学教师）